IV SA/Wr 423/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie Asesor WSA Aneta Brzezińska Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. Ś. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2024 r. nr 2647/2024 w przedmiocie określenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu zmiany wysługi lat do celów uposażeniowych na dzień 22 maja 2024 r. I. uchyla zaskarżony rozkaz personalny; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym przez K. Ś. (dalej: skarżący) rozkazem personalnym z 25 lipca 2024 r. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu (dalej: Komendant Wojewódzki) utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji we Wrocławiu (dalej: Komendant Miejski) z 5 czerwca 2024 r. dotyczący określenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu zmian wysługi lat do celów uposażenia na dzień 22 maja 2024 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 22 maja 2024 r. skarżący złożył raport do Komendanta Miejskiego wraz z zaświadczeniami z Powiatowego Urzędu Pracy we Wrocławiu z dnia 28 marca 2024 r. i wnioskiem o zaliczenie do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego nieudokumentowanego dotychczas okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, tj. od 18 stycznia 1996 r. do 31 października 1996 r. oraz od 13 maja 1997 r. do 27 października 1997 r. W związku z powyższym Komendant Miejski wydał rozkaz personalny z 5 czerwca 2024 r. o ustaleniu na dzień 22 maja 2024 r. skarżącemu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego w wysokości 28% z uwagi na zmianę wysługi lat na wymiar: 29 lat, 4 miesiące i 3 dni oraz zmienił łączną wysługę lat od której zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej na wymiar: 29 lat, 4 miesiące i 3 dni. Jako podstawę prawną wskazał art. 106 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r. poz. 145, ze zm.; dalej: ustawa o Policji). W ustawowym terminie skarżący złożył raport (odwołanie), w którym podniósł, że rozkaz personalny Komendanta Miejskiego w przedmiocie wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu zaliczenia wysługi lat jest niezgodny z przepisami prawa materialnego. W odwołaniu wniósł o wydanie rozkazu uwzględniającego regulacje prawne wynikające z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. W oparciu o powyższe nadkom. K. Ś. wniósł o ponowne przeliczenie jego wysługi i naliczenie przysługującego mu prawa do wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu zmiany wysługi lat za okres trzech lat wstecz. Zaskarżonym rozkazem personalnym z 25 lipca 2024 r. Komendant Wojewódzki utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego z 5 czerwca 2024 r. Pokreślił, że Komendant Miejski prawidłowo ustalił dzień wzrostu uposażenia z tytułu zmiany wysługi na dzień złożenia raportu i zaświadczeń przez skarżącego, tj. 22 maja 2024 r., bowiem zgodnie z art. 106 ustawy o Policji, zmiana uposażenia policjanta następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego okolicznością taką jest dzień złożenia raportu przez skarżącego wraz z dokumentami potwierdzającymi nieudokumentowany dotychczas okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych, a który to okres został uwzględniony przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu zmiany wysługi lat. Dalej uznał też, że w odniesieniu do skarżącego nie wystąpiło przedawnienie roszczeń w myśl art. 107 ustawy o Policji. Przedawnienie roszczenia nastąpiłoby tylko w sytuacji, gdyby organ dysponując kompletem dokumentów nie wydał niezwłocznie decyzji w sprawie ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, lecz rozstrzygnąłby sprawę w późniejszym terminie. Od niniejszego rozkazu skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o uchylenie zarówno rozstrzygnięcia Komendanta Wojewódzkiego jak i poprzedzającego go Komendanta Miejskiego; skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucił Komendantowi Wojewódzkiemu i Komendantowi Miejskiemu naruszenie przepisów prawa materialnego, a to błędną wykładnię art. 106 ust. 1 i art. 107 ust. 1 i 3 ustawy o Policji w zw. z § 5 ust. 2 - 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, co spowodowało wadliwe określenie dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, a w rezultacie nieprawidłowe określenie terminu, od którego przyznane zostało prawo do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, co pozbawiło skarżącego należnych z mocy prawa nieprzedawnionych świadczeń. W motywach skargi argumentował – przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych – że prawo do wzrostu uposażenia z tytułu większej wysługi lat nabył nie z dniem złożenia wniosku o zaliczenie do wysługi lat okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, ale wcześniej. Jego zdaniem prawo to istniało już w dniu przyjęcia do służby, a ponieważ przerwanie biegu przedawnienia tego prawa zostało dokonane w dniu wpłynięcia wniosku do organu, to termin nabycia prawa należnego do wyższego uposażenia z tytułu wysługi lat winien uwzględniać okres nieprzedawniony - trzy lata przed złożeniem wniosku. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w przepisach art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego dotyczący określenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu zmian wysługi lat do celów uposażenia na dzień 22 maja 2024 r. Na wstępie wyjaśnić należy, że materialnoprawne uwarunkowania rozpatrywanej sprawy określają przede wszystkim przepisy ustawy o Policji. Zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy o Policji prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe, a w myśl ust. 2 tego artykułu z tytułu służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Wysokość uposażenia zasadniczego jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej przez funkcjonariusza wysługi lat (art. 101 ust. 1 ustawy o Policji). Dalej, w myśl art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Jeżeli prawo do uposażenia powstało lub zmiana uposażenia nastąpiła w ciągu miesiąca, uposażenie na czas do końca miesiąca oblicza się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia za każdy dzień, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej (ust. 2). Prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa (ust. 3). Wreszcie art. 107 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Zgodnie z ust. 3 bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa: 1) każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia; 2) uznanie roszczenia. Zasady obliczania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236, ze zm.: dalej: rozporządzenie). Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2-5, policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr. Wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu (ust. 2). Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w ust. 1 (ust. 3). Termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu (ust. 4). Dalszy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w Policji nie wymaga wydania odrębnej decyzji (ust. 5). W niniejszej sprawie stan faktyczny był bezsporny. Okolicznością sporną jest natomiast, czy ustalenie uposażenia skarżącego z uwzględnieniem nieudokumentowanego dotychczas okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych powinno nastąpić z momentem przyjęcia skarżącego do służby w Policji (jak twierdzi skarżący), czy z momentem przedłożenia przez skarżącego raportu z dnia 22 maja 2024 r. wraz z dokumentami (jak twierdzi organ). Istotą sporu jest zatem określenie daty początkowej zwiększenia uposażenia zasadniczego. Rozstrzygając tę kwestię należy dostrzec, treść powyższych przepisów jednoznacznie wskazuje, że w momencie przyjmowania do służby policjantowi ustala się okresy zaliczane do wysługi lat, od której zależy wysokość należnego uposażenia, a więc wysługę ustala się na dzień przyjmowania policjanta do służby, zaliczając do tej wysługi wszystkie poprzednie okresy służby i inne równoważne okresy zatrudnienia. Naturalnie, pełna realizacja tej zasady jest możliwa tylko wówczas, gdy funkcjonariusz już w momencie podejmowania służby w Policji przedłoży wszystkie niezbędne w tym zakresie dokumenty. Jeżeli takie dokumenty policjant przedstawi dopiero w czasie pełnionej służby, to według przepisów rozporządzenia istnieje możliwość zmiany wysługi lat ustalonej na dzień przyjęcia do służby w Policji poprzez zaliczenie policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów pracy wykonywanej przed podjęciem służby w Policji (§ 5 ust. 3 rozporządzenia). Dlatego Policjant, który przy przyjęciu do służby nie wykazał wszystkich zaliczanych okresów, może to uczynić później, nie tracąc prawa do ich uwzględnienia przy ustalaniu przedmiotowej wysługi. Po przedłożeniu dokumentów odnoszących się do okresów, które podlegają zaliczeniu do wysługi lat, funkcjonariusz może wnioskować o zaliczenie mu, dotychczas nieudokumentowanych okresów. Realizacja takiego żądania następuje rozkazem personalnym zmieniającym ustaloną wysługę lat z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Taki był też przedmiot zaskarżonych rozkazów personalnych: Komendanta Miejskiego, a następnie Komendanta Wojewódzkiego. Należy dalej wskazać, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje jako własne, prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego policjant nabywa z mocy prawa, z chwilą osiągnięcia odpowiedniej wysługi lat uwzględniającej wysługę liczoną na dzień przyjęcia do służby. Natomiast rozkaz personalny określający termin nabycia tego prawa oraz procentową wysokość wzrostu uposażenia zasadniczego ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający istniejące uprawnienie. Z chwilą powstania z mocy prawa uprawnienia do wzrostu uposażenia zasadniczego policjant ma roszczenie o ustalenie nabycia i prawa i jego realizację, a uruchomienie tego prawa następuje przez wydanie rozkazu personalnego na wniosek policjanta. Złożenie przez policjanta wniosku o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów, stanowi podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 ustawy o Policji, a zatem przerywa bieg przedawnienia (zob. wyrok NSA z 22 września 2017 r., I OSK 3106/15; wyrok NSA z 12 października 2017 r., I OSK 3257/15, wyrok NSA z 17 kwietnia 2024 r., III OSK 4281/21, a także zapadłe w tożsamych pod względem stanu faktycznego prawomocne wyroki WSA w Bydgoszczy z 28 lutego 2024 r., II SA/Bd 1319/23, WSA w Krakowie z 13 marca 2024 r., III SA/Kr 1577/23 oraz WSA w Krakowie z 9 maja 2024 r., III SA/Kr 286/24 wszystkie dostępne: CBOIS). W niniejszej sprawie w zaskarżonych rozkazach personalnych organy Policji przyjęły, że podstawę określenia terminu nabycia prawa do uposażenia stanowi wyłącznie art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, tymczasem zgodnie z przywołanym orzecznictwem, które Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela, podstawę tę stanowi § 5 ust. 3 rozporządzenia. Należy zatem podkreślić, że istnienie okresów uwzględnianych przy ustalaniu wysługi lat przy przyjęciu policjanta do służby ma charakter obiektywny. O tym, czy policjantowi w rozkazie personalnym zostanie ustalona wysługa lat oraz czy otrzyma odpowiedni wzrost uposażenia zasadniczego decyduje jedynie udokumentowanie okresów zaliczanych do wysługi lat. Nieprzedłożenie przez policjanta przy przyjęciu do służby dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat skutkuje tym, że jego uposażenie zasadnicze zostanie ustalone w wysokości niższej niż mogłoby być ustalone, gdyby w tym terminie prawidłowo te okresy udokumentował. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za cały okres od przyjęcia do służby w Policji do dnia złożenia wniosku o zmianę wysługi lat. Przepisy § 5 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia przewidują, że również w razie zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, wysługę lat ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, natomiast termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia określa się z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Oznacza to, że oprócz art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, określającego 3 letni termin przedawnienia, należy także uwzględniać art. 107 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, regulujący kwestię przerwania biegu przedawnienia. Dzień złożenia przez policjanta udokumentowanego wniosku o zmianę wysługi lat w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr, przerywa bieg przedawnienia roszczenia o wypłatę różnicy między uposażeniem zasadniczym w wysokości uwzględniającej wzrost z tytułu nowo udokumentowanego okresu wysługi lat, a uposażeniem zasadniczym w wysokości dotychczasowej. Policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu nowo udokumentowanej wysługi lat jedynie za okres objęty przedawnieniem. Natomiast podjęcie przez policjanta czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia skutkuje tym, że zachowuje on prawo do odpowiednio powiększonego uposażenia za trzyletni nieprzedawniony okres. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że policjant nabywa prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z momentem osiągnięcia odpowiedniej wysługi lat uwzględniającej wysługę liczoną na dzień przyjęcia do służby. W przypadku, gdy już w dacie przyjęcia do służby legitymuje się on wymaganą wysługą lat, to już z tym dniem nabywa przedmiotowe uprawnienie. Oznacza to, że uprawnienie do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat jest nabywane z mocy prawa. Złożenie przez policjanta wymaganych dokumentów i wydanie rozkazu personalnego ma charakter potwierdzający istniejące już uprzednio uprawnienie. Wydany w tym przedmiocie rozkaz personalny ma charakter deklaratoryjny (por. uzasadnienie wyroku NSA z 15 czerwca 2021 r., III OSK 3774/21). Sąd podziela więc generalne stanowisko, zgodnie z którym wzrost uposażenia zasadniczego skarżącego z tytułu nieudokumentowanych dotychczas okresów powinien zostać ustalony na dzień przyjęcia skarżącego do służby, jednakże przy założeniu, że utraci on to prawo w zakresie objętym przedawnieniem. W tym zakresie należało zatem uwzględnić – jako słuszne - zarzuty skargi orgaz jej argumentację. Z uwagi na stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego, a to art. 106 ust. 1, art. 107 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, w związku z § 5 ust. 3 rozporządzenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji uchylając zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego (punkt I wyroku). Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia rozstrzygnięcia Komendanta Miejskiego ponieważ stwierdzone uchybienia prawa materialnego – w obliczu bezspornego stanu faktycznego – powinny zostać sanowane w ramach postępowania odwoławczego. Ponownie rozpoznając skargę Komendant Wojewódzki uwzględni wskazania zawarte w wyroku w zakresie wykładni omówionych wyżej przepisów art. 106 oraz art. 107 ustawy o Policji jak i § 5 rozporządzenia i prawidłowo określi termin nabycia uprawnień do uposażenia w wysokości uwzględniającej nieudokumentowe dotychczas okresy pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Sąd orzekł o kosztach postępowania (punkt II wyroku) zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.