IV SA/Wr 424/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2025 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 4 lipca 2024 r. nr SKO/RŚ-423/136/2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. K. H. (dalej: strona, skarżący) wniósł o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką (Z. H.). Wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Legnicy (dalej: organ pierwszej instancji) decyzją odmówiono stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. Uzasadniono, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: u.ś.r.), tj. wymóg, aby niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18-go roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25-go roku życia. Oceniono ponadto, iż pomoc, którą wnioskodawca świadczy względem matki, nie wyklucza podjęcia przez niego zatrudnienia, czyli że nie zaistniała także przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: SKO, Kolegium) - po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym - decyzję organu pierwszej instancji utrzymało w mocy. Odnosząc się do pierwszej przesłanki wydania decyzji odmownej, Kolegium orzekło - powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13) - że kryterium momentu powstania niepełnosprawności utraciło przymiot konstytucyjności, a skoro tak, to oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Tym samym oceniło, jako niezasadną, odmowę przyznania świadczenia z powołaniem się na przesłankę określoną w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium uznało jednak, że w związku z tym, iż nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r., decyzję o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało utrzymać w mocy. Stwierdziło, iż w sprawie nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy nie podejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia, a wykonywaną przez niego opieką nad matką. Podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nie stanowi przeszkody do podjęcia przez niego pracy zarobkowej. Podkreśliło, że nie zawsze ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności automatycznie pozwala przyjąć, iż osoba niepełnosprawna wymaga opieki w takim zakresie, który uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podniosło, że podjęte w sprawie ustalenia nie potwierdzają, aby matka wnioskodawcy wymagała stałej, ciągłej i permanentnej opieki ze strony syna. Zauważyło, że - jak wynika z akt sprawy - mimo posiadanej niepełnosprawności, porusza się ona po mieszkaniu samodzielnie przy pomocy laski, nie jest osobą leżącą, nie wymaga leczenia odleżyn, ran, pielęgnacji przetok czy stomii, potrafi sama przemieścić się z łóżka na krzesło i z powrotem. Ponadto nie wymaga karmienia przez sondę, nie używa cewnika, nie potrzebuje pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych, nie używa pieluchomajtek, samodzielnie korzysta z toalety, sama potrafi się umyć i wykąpać, samodzielnie spożywa posiłki, sama potrafi się ubrać, nie przyjmuje na stałe żadnych leków. Nie kwestionując niepełnosprawności jego matki, w ocenie Kolegium, zakres świadczonej przez wnioskodawcę opieki nad matką nie powoduje, że zaistniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy nie podejmowaniem przez niego zatrudnienia a wykonywaniem tej opieką. Wnioskodawca nie wykonuje bowiem przy matce żadnych czynności ściśle opiekuńczych i wykonuje jedynie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, tj. robienie zakupów, sprzątanie, przygotowanie posiłków, pranie itp. Tym samym jego pomoc zasadniczo sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują. Reasumując SKO wywiodło, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia (czy też muszą z niego zrezygnować) w związku z koniecznością sprawowania stałej, permanentnej i regularnej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i to w takim zakresie, który wyklucza możliwość jednoczesnego wykonywania pracy. W opinii SKO, tym wymogom nie odpowiada ustalony w toku postępowania zakres pomocy, jaką wnioskodawca świadczy względem swojej matki. SKO dodało, że ograniczenia matki w codziennym funkcjonowaniu i jej niepełnosprawność są konsekwencją operacji, które przeszła ona w 2017 r. i po których straciła całkowicie wzrok w jednym oku, a na drugie oko niedowidzi, gdy tymczasem wnioskodawca zamieszkał z matką dopiero w 2021 r. W skardze - skarżąc decyzję SKO w całości - skarżący, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej i zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji przez niego z zatrudnienia i że w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem tej opieki. Wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów. Skarżący uzasadnił swoje stanowisko. W jego ocenie - formułując powołane w decyzji tezy - organ nie wziął w ogóle pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki, jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez niego w złożonym oświadczeniu. Organ dokonał nadto pobieżnej oceny jego oświadczenia odnoszącego się do zakresu oraz harmonogramu sprawowanej opieki. Zdaniem skarżącego, dokumenty potwierdzają, że jego matka, jako osoba niepełnosprawna i przewlekle chora, potrzebuje w opisanym w tych dokumentach zakresie codziennej, całodobowej i stałej opieki drugiej osoby, bez której nie jest w stanie funkcjonować w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W opinii skarżącego, Kolegium pochopnie wykluczyło zwykłe czynności życia codziennego z zakresu opieki i pomocy uzasadniającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wszystkie te czynności są bowiem konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się nieuzasadniona. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdził, że nie wystąpiły podstawy do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tej decyzji. Decyzja ta znajduje bowiem podstawy w prawie materialnym, jej wydanie zaś poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom procesowym. Kolegium prawidłowo uznało (wbrew stanowisku organu pierwszej instancji), że bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje moment powstania u matki skarżącego niepełnosprawności. Kolegium szczegółowo uzasadniło swoje stanowisko, które Sąd orzekający w pełni podzielił. Istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy spełniona została kluczowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Z argumentacji Kolegium wynika, że negatywną przesłankę uzasadniającą odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego stanowi zakres sprawowanej przez niego opieki nad matką, przyjęty w oparciu o poczynione w postępowaniu ustalenia. Materialnoprawną podstawę skarżonego orzeczenia stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r. traktujący, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Sąd podziela pogląd, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wystarczającą podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalenia związku między rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem pracy) i sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. ustalenia wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy, nie można utożsamiać z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej, wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Ocena spełnienia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku wymaga ustalenia, czy rodzaj oraz ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Opinia odnośnie charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza zakwestionowania stanu jej zdrowia wynikającego z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Nie kwestionując złego stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz konieczności jej wsparcia i udzielania pomocy przy niektórych czynnościach przez opiekuna (do czego jest on zobowiązany zgodnie z regulacjami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), należy podkreślić, że sam znaczny stopień niepełnosprawności (w tym przyznany na stałe), czy też sama niezdolność do samodzielnej egzystencji, jak i sama konieczność sprawowania opieki, czy też wykonywanie czynności stanowiących w istocie codzienną pomoc, nie stanowią w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia. Dla rozstrzygnięcia sprawy fundamentalne znaczenie ma zakres wykonywanych czynności i ich częstotliwość. W sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. To organ administracji ma obowiązek - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - ustalić, czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) i sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym to organ musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji zasadnie przyjęto, że wymiar opieki, jakiej wymaga matka skarżącego, nie jest na tyle angażujący, aby wykluczał podjęcie przez skarżącego zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. System świadczeń rodzinnych został tak pomyślany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację z zatrudnienia lub jego niepodejmowanie. Wnioskujący musi tym samym sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie faktycznej opieki (do której członkowie rodziny są zobowiązani na podstawie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), ale rekompensatą za utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny i związaną z tym rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem. Sprawowana opieka winna zatem uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela pogląd wyrażony w innym wyroku tut. Sądu, że pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować, z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok z 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21; CBOSA). W sprawie, przed wydaniem decyzji, przeprowadzono postępowanie dowodowo-wyjaśniające w kontekście zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką. W oparciu o dokumenty medyczne, ustalenia wywiadu środowiskowego i wyjaśnienia skarżącego ustalono, że: jego matka nie widzi całkowicie na prawe oko, lewe ma uszkodzone i obciążone, co ogranicza jej pole widzenia; po domu porusza się przy pomocy laski lub syna; czynności higieniczne wykonuje samodzielnie (mycie, kąpiel); samodzielnie korzysta z toalety; samodzielnie się ubiera; samodzielnie spożywa posiłki; nie przyjmuje żadnych leków; skarżący mieszka z matką i pomaga jej w czynnościach życia codziennego (sporządza posiłki, sprząta mieszkanie, pierze...). Świadczona przez skarżącego opieka nad matką nie ma charakteru ciągłego, gdyż może być wykonywana o różnych porach dnia. Skarżący zasadniczo nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jej osobą, wymagających stałej jego obecności i pomocy, ponieważ matka nie jest osobą leżącą, nie wymaga leczenia odleżyn, ran, pielęgnacji przetok, czy stomii. Zakres sprawowanej przez niego opieki nad matką nie stanowi przeszkody do podjęcia pracy zarobkowej, bowiem czynności wykonywane przez skarżącego względem matki mogłyby być wykonywane również wtedy, gdyby on pracował. Pomoc skarżącego zasadniczo sprowadza się do wykonywania zwyczajnych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, także w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, ponieważ osoby pracujące prowadzą gospodarstwa domowe, robią zakupy, sprzątają mieszkanie, przygotowują posiłki, piorą, czy też udają się do lekarzy. Czynności tego typu dowodzą, że sprawowana opieka nie ma charakteru stałego (ciągłego) w znaczeniu sprawowania nieustającej pieczy na tyle absorbującej czasowo, aby uniemożliwić w ogóle zatrudnienie. Doświadczenie życiowe pokazuje, że takie czynności jak zakupy, sprzątanie mieszkania, pranie, czy też wyjścia do lekarza nie muszą być realizowane codziennie, zaś posiłki mogą być przygotowane wcześniej. Słusznie zauważa SKO, że - jak ustalono w postępowaniu - ograniczenia matki skarżącego w codziennym funkcjonowaniu i jej niepełnosprawność są konsekwencją operacji, które przeszła ona w 2017 r. i po których straciła całkowicie wzrok w jednym oku, a na drugie oko niedowidzi. Natomiast z oświadczenia skarżącego wynika, że zamieszkał z matką dopiero w 2021 r. Co więcej, w latach 2021-2022 podejmował on zatrudnienie, mimo niepełnosprawności matki i najwyraźniej godził pracę zawodową ze sprawowaniem opieki. Również w 2023 r. podjął zatrudnienie, ale - jak oświadczył - po 6 dniach został zwolniony przez pracodawcę. Zatem również w tym przypadku nie można mówić o rezygnacji przez niego z zatrudnienia spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad matką. Co prawda do protokołu skarżący oświadczył, że stan zdrowia matki pogorszył się w 2023 r., jednak nie wskazują na to żadne ustalenia dokonane w toku postępowania, a skarżący się przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających rzekome pogorszenie stanu zdrowia matki w 2023 r. Uzasadnione jest tym samym twierdzenie Kolegium, że w przypadku skarżącego niepodejmowanie zatrudnienia nie jest konsekwencją konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Reasumując Sąd uznał, że skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdyż nie spełnia on warunków z art. 17 ust. 1 u.ś.r., który to przepis został w sprawie - wbrew zarzutom skargi - prawidłowo zastosowany. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 tej ustawy.