IV SA/Wr 431/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant: referent Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych oddala skargę w całości. Komendant Powiatowy Policji w T. rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.) zawiesił mł. aspiranta T. K. w wykonywaniu czynności służbowych na okres trzech miesięcy, tj. od [...] lipca 2019 r. do [...] października 2019 r. W uzasadnieniu rozkazu personalnego organ pierwszej instancji podał, że w dniu [...] lipca 2019 r. został powiadomiony o wydaniu przez Prokuraturę Rejonową w W. postanowienia o przedstawieniu zarzutów z dnia [...] maja 2019 r. oraz postanowienia o zawieszeniu śledztwa z dnia [...] czerwca 2019 r. w toku postępowania przygotowawczego sygn. akt [...] w sprawie przeciwko mł. aspirantowi T. K. o popełnienie czynu z art. 286 § 1 i inne k.k., co nałożyło obowiązek zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. W odwołaniu funkcjonariusz wniósł o uchylenie powyższego rozkazu personalnego w całości i umorzenie postępowania, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie: - art. 39 ust. 1 ustawy o Policji przez błędne przyjęcie, że samo sporządzenie postanowienia o przedstawieniu zarzutów jest tożsame z wszczęciem postępowania przeciwko osobie, - art. 7a k.p.a. przez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych co do stosowania art. 39 ust. 1 ustawy o Policji na niekorzyść strony, - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 61 k.p.a. przez niepoinformowanie strony o wszczęciu postępowania i uniemożliwienie mu wypowiedzenia się w sprawie. Według strony wszczęcie postępowania przeciwko osobie następuje z chwilą wydania postanowienia o przedstawieniu zarzutów, przy czym wydanie postanowienia to nie tylko sporządzenie postanowienia, ale jednocześnie ogłoszenie tego postanowienia danej osobie i przesłuchanie tej osoby jako podejrzanego. Sam fakt wydania przez prokuratora postanowienia o przedstawieniu zarzutów nie może być utożsamiany z faktem przedstawienia podejrzanemu tego postanowienia. Organowi pierwszej instancji znana jest treść postanowienia o zawieszeniu śledztwa i organ winien wiedzieć, że postanowienie o zarzutach nigdy dotąd nie zostało ogłoszone. Rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji we W. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że art. 39 ust. 1 ustawy o Policji nie jest przepisem karnoprocesowym i zmierza do natychmiastowego odsunięcia od czynności służbowych osób podejrzanych o popełnienie określonych w tym przepisie przestępstw. Brak jest podstaw, aby określoną w art. 39 ust. 1 przesłankę utożsamiać ściśle z czynnościami określonymi w art. 71 § 1 w związku z art. 313 § 1 k.p.k. Organ administracji nie jest też uprawniony do monitorowania i badania prawidłowości i skuteczności czynności procesowych, realizowanych przez organ ścigania w toku śledztwa. Skoro czyn, o którego popełnienie jest podejrzana strona jest czynem umyślnym, ściganym z oskarżenia publicznego, z tych też względów organ pierwszej instancji zobligowany był do zastosowania art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, organ odwoławczy zauważył, że w odwołaniu nie wskazano konkretnych czynności procesowych, jakich nie dokonano w postępowaniu administracyjnym. Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie rozkazów personalnych obu instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie: art. 39 ust. 1 ustawy o Policji przez błędne przyjęcie, że samo sporządzenie postanowienia o przedstawieniu zarzutów jest tożsame z wszczęciem postępowania przeciwko osobie, -art. 140 w związku z art. 107 § 3 i art. 128 k.p.a. przez brak merytorycznego odniesienia się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdy strona została pozbawiona w ogóle możliwości uczestniczenia w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a więc nie mogła dokonać jakiejkolwiek czynności procesowej, a obowiązkiem organu odwoławczego było przeprowadzenie pełnej kontroli postępowania pierwszoinstancyjnego, -art. 7 k.p.a. przez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych co do stosowania art. 39 ust. 1 ustawy o Policji na niekorzyść strony. Skarżący argumentował, że prokurator nie przedstawił mu zarzutów, a więc postępowanie przeciwko osobie nie zostało wszczęte. Organ z urzędu miał obowiązek zbadać, czy doszło do wszczęcia postępowania przeciwko skarżącemu. Natomiast pominięcie art. 7a k.p.a. jest równoznaczne z pominięciem podstawowych zasad proceduralnych. Strona nie mogła podjąć w postępowaniu administracyjnym jakiejkolwiek czynności, czyli chociażby zaznajomienia się z aktami, bo organ pierwszej instancji nie poinformował strony nawet o wszczęciu postępowania. Decyzja została wydana w dniu otrzymania przez organ pierwszej instancji informacji o sporządzeniu postanowienia o przedstawieniu zarzutów. Prawidłowe czynności procesowe, a więc wszczęcie postępowania i poinformowanie strony o tym fakcie doprowadziłoby do weryfikacji, czy postanowienie o przedstawieniu zarzutów w ogóle zostało skarżącemu przedstawione. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozkazie personalnym. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2019 r. skarżący zarzucił, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji naruszono art. 61 § 4 k.p.a., gdyż organ nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Naruszono też art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie wyjaśniono, jaka czynność prokuratora podjęta w stosunku do skarżącego przesądziła, że można mówić o wszczęciu przeciwko niemu postępowania karnego w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Skarżący podniósł również, że na mocy ostatecznej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] orzeczono, że z dniem [...] września 2019 r. został on zwolniony ze służby. Tymczasem zaskarżona decyzja orzeka, że również w okresie od dnia zwolnienia aż do [...] października 2019 r. zawieszenie w czynnościach działa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga w rozpatrywanej sprawie nie jest zasadna. Stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy o Policji policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego - na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. W przypadku, gdy przeciwko policjantowi zostało wszczęte postępowanie karne w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych jest obligatoryjne. Każdy policjant, aby mógł skutecznie wykonywać obowiązki służbowe musi pozostawać poza wszelkimi podejrzeniami, o jakiekolwiek zachowania sprzeczne z prawem. Już bowiem samo wszczęcie przeciwko policjantowi postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne może nasuwać uzasadnione wątpliwości co do zachowania przymiotu osoby o nieposzlakowanej opinii, a zatem co do spełnienia jednego z obligatoryjnych warunków, jakimi musi wykazać się każdy policjant zainteresowany dalszym pozostaniem w służbie. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że Prokurator Prokuratury Rejonowej w W. wydał w dniu [...] maja 2019 r. postanowienie o przedstawieniu skarżącemu zarzutu o to, że w okresie od stycznia 2015 r. do maja 2018 r. w T., jako funkcjonariusz Komendy Powiatowej Policji w T., przy wykorzystaniu tej samej sposobności i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, doprowadził Komendę Wojewódzką Policji we W. do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w ten sposób, że jako osoba uprawniona wielokrotnie potwierdził nieprawdę w raportach służbowych z oświadczeniami o miejscu swego zamieszkania przez wskazanie, że dojeżdżał do miejsca pełnienia służby z M., gdy faktycznie mieszkał w K., w wyniku czego wyłudził nienależny zwrot za dojazdy w wysokości nie mniejszej niż [...] złote na szkodę wymienionej komendy, tj. o czyn z art. 286 § 1 i art. 271 § 1 w związku z art. 11 § 2 k.k. Sporne natomiast jest spełnienie jednej z przesłanek z art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, t. j. wszczęcia przeciwko skarżącemu postępowania karnego. Według skarżącego nie doszło przeciwko niemu do wszczęcia postępowania karnego, ponieważ nie zostało mu ogłoszone postanowienie o przedstawieniu zarzutów z dnia [...] maja 2019 r. i nie doszło do przesłuchania skarżącego w charakterze podejrzanego. Z uzasadnienia postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w W. z dnia [...] czerwca 2019 r. sygn. akt [...] o zawieszeniu śledztwa wynika, że podejrzany był dwukrotnie wzywany do prokuratury, ale przedstawiał zaświadczenia lekarskie, w tym od uprawnionego medyka sądowego. Należy zauważyć, że w art. 39 ust. 1 ustawy o Policji nie zdefiniowano pojęcia "wszczęcie postępowania karnego". Dlatego w tym zakresie należy odwołać się do uregulowań ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (t. j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1987). Zgodnie z art. 71 § 1 k.p.k. za podejrzanego uważa się osobę, co do której wydano postanowienie o przedstawieniu zarzutów albo której bez wydania takiego postanowienia postawiono zarzut w związku z przystąpieniem do przesłuchania w charakterze podejrzanego. Natomiast stosownie do art. 313 § 1 k.p.k., jeżeli dane istniejące w chwili wszczęcia śledztwa lub zebrane w jego toku uzasadniają dostatecznie podejrzenie, że czyn popełniła określona osoba, sporządza się postanowienie o przedstawieniu zarzutów, ogłasza je niezwłocznie podejrzanemu i przesłuchuje się go, chyba że ogłoszenie postanowienia lub przesłuchanie podejrzanego nie jest możliwe z powodu jego ukrywania się lub nieobecności w kraju. Postanowienie o przedstawieniu zarzutów zawiera wskazanie podejrzanego, dokładne określenie zarzucanego mu czynu i jego kwalifikacji prawnej (§ 2). Z przepisów procedury karnej wynika, że promulgacja postanowienia o przedstawieniu zarzutów jest obowiązkowa i winna nastąpić niezwłocznie, jeżeli w danej sytuacji jest to możliwe. Ogłoszenie zarzutów i przesłuchanie podejrzanego może jednak nastąpić później, na dalszym etapie postępowania prowadzonego przeciwko osobie. Przepisy procedury karnej dopuszczają możliwość przejścia postępowania karnego z fazy in rem w fazę in personam w sytuacji, w której zapadło postanowienie o przedstawieniu zarzutów konkretnej osobie, nawet wówczas gdy nie ogłoszono go i nie przesłuchano podejrzanego niezwłocznie po jego sporządzeniu. Pozwala to na uznanie, że wszczęcie postępowania karnego przeciwko osobie może mieć miejsce już wówczas, gdy sporządzono takie postanowienie, ale jeszcze go nie wydano w rozumieniu art. 71 § 1 k.p.k. Z treści postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w W. z dnia [...] czerwca 2019 r. o zawieszeniu śledztwa wynika, że skarżący był już wówczas uznawany za podejrzanego o popełnienie czynu z art. 286 § 1 i art. 271 § 1 w związku z art. 11 § 2 k.k. i to przeciwko skarżącemu było prowadzone postępowanie przygotowawcze. Postanowienie to podlegało doręczeniu skarżącemu jako podejrzanemu o popełnienie czynu wskazanego w postanowieniu. Należy też zwrócić uwagę, że art. 39 ust. 1 ustawy o Policji nie jest przepisem procedury karnej, ale przepisem prawa administracyjnego. W związku z tym inny jest też cel tego przepisu w odróżnieniu od funkcji przepisów procedury karnej. Służy on do natychmiastowego odsunięcia od czynności służbowych osób podejrzanych o popełnienie określonych w tym przepisie przestępstw. Wszak tylko osoba o nieposzlakowanej opinii może być policjantem (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Natomiast regulacje prawa karnego procesowego pełnią funkcje m. in. gwarancyjne, zapewniając podejrzanemu określone uprawnienia w postępowaniu. Przenoszenie ich in extenso na inny grunt, zwłaszcza obecnie rozpoznawanej sprawy, nie jest poprawne. Zwłaszcza nie może znaleźć aprobaty z uwagi na inny charakter obu reżimów prawnych. Zatem transponowanie w procesie interpretacji przepisów ustawy o Policji uregulowań należących do postępowania karnego musi odbywać się z uwzględnieniem specyfiki służby, a także celu zawieszenia (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 70/16). Nie jest też rolą organu administracji badanie prawidłowości i skuteczności czynności procesowych podejmowanych przez organ ścigania w toku prowadzonego śledztwa. Jeżeli zatem organ administracji powziął pochodzącą od prokuratora wiadomość o prowadzeniu śledztwa przeciwko skarżącemu, podejrzanemu o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, to brak było powodów do kwestionowania spełnienia przesłanek z art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Nieuzasadniony jest więc zarzut skarżącego odnośnie naruszenia art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 140 w związku z art. 107 § 3 i art. 128 k.p.a. przez brak merytorycznego odniesienia się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, ponieważ organ odwoławczy odniósł się do tych zarzutów na s. [...] i [...] uzasadnienia decyzji. Należy też wyjaśnić, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powodem uchylenia decyzji nie może być jakiekolwiek naruszenie przepisów postępowania, ale tylko takie naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut niezawiadomienia strony o wszczęciu postępowania oraz niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby skarżący wykazał, jakich czynności procesowych nie dokonał i jakich dowodów nie mógł przedstawić oraz jaki wpływ to uchybienie organu miało na wynik sprawy. Takim uchybieniem nie był brak możliwości zapoznania się przez skarżącego z aktami sprawy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Skarżący uprawniony był do zapoznania się z aktami sprawy również po doręczeniu decyzji organu pierwszej instancji i w trakcie postępowania odwoławczego. W postępowaniu odwoławczym skarżący nie wnioskował o przeprowadzenie jakichkolwiek dowodów i nie przedstawił ich również z własnej inicjatywy. Także w skardze nie wykazał, z jakich względów naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. i brak możliwości czynnego uczestniczenia w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć, że zawieszenie w czynnościach służbowych jest instytucją służącą szybkiemu odsunięciu policjanta od bieżącego wypełniania zadań w organach Policji, na wypadek gdyby okazało się, że przestał on spełniać wymogi stawiane policjantowi i przyjął naganną postawę względem obowiązującego prawa, uzasadniającą wykluczenie go z ram organizacyjnych służby publicznej. Na pojęcie "dobro służby" składają się: dobre imię Policji, zaufanie obywateli do organów Policji, gwarancje praworządnego działania aparatu administracji. Popełnienie przez policjanta przestępstwa naraża na szwank wymienione dobra przedstawiające wartość społeczną. Osoba, która jest podejrzana o popełnienie czynu karalnego, nie tylko pogarsza obraz służby publicznej, ale też naraża tę służbę na kolejne szkody, jakie wynikają z faktu rażącego naruszenia wysokich wymogów stawianych funkcjonariuszom publicznym. Takim następstwom powinien przeciwdziałać przełożony służbowy właściwy w sprawie zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych (Wojciech Kotowski, Ustawa o Policji. Komentarz, wydanie III). Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. przez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony. Przepis § 1 nie stosuje się bowiem w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych (§ 2). Skarżący podniósł również, że na mocy ostatecznej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] orzeczono, że z dniem [...] września 2019 r. został on zwolniony ze służby, w związku z czym decyzja o zawieszeniu w czynnościach służbowych powinna zostać zmieniona, skoro orzeka, że również w okresie od dnia zwolnienia aż do [...] października 2019 r. zawieszenie w czynnościach działa. Jednakże zgodnie z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz. U. Nr 120, poz. 1029) następuje z mocy prawa wygaśnięcie decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych w przypadku zwolnienia policjanta ze służby. Brak jest więc podstaw prawnych do zmiany decyzji organów administracji w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.