IV SA/Wr 433/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr., Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. I. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem Komendant Wojewódzki Policji we W., działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej w skrócie jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego - mł. asp. M. I. - dzielnicowego KP w B. KPP w Z. - od pisma oznaczonego liczbą dziennika [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Komendanta Powiatowego Policji w Z. w sprawie odpowiedzi na raport o zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Policji na własną prośbę z dniem 10 lipca 2019 r. - stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ podał, że orzeczeniem nr [...] z [...] czerwca 2019 r. Komendanta Powiatowego Policji skarżący został ukarany karami obniżenia stopnia służbowego oraz wydalenia ze służby w Policji. W dniu [...] sierpnia 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji, jako organ II instancji, orzeczeniem nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone przez funkcjonariusza orzeczenie o ukaraniu. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. Komendant Powiatowy Policji w Z. zwolnił skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji z dniem 31 sierpnia 2019 r. Raportem z dnia 3 lipca 2019 r. skarżący wrócił się do Komendanta Powiatowego o zwolnienie ze służby w Policji na własną prośbę z dniem 10 lipca 2019 roku, jednocześnie wskazując, że z dniem 10 lipca 2019 r. zostanie członkiem partii politycznej. W dniu 9 lipca 2019 r. skarżący został wezwany do przedłożenia dokumentacji, potwierdzającej członkostwo w partii politycznej. Zapoznany w dniu 9 lipca 2019 r. w siedzibie KPP z treścią pisma, zawierającego wezwanie do przedłożenia stosownego zaświadczenia, funkcjonariusz odmówił pokwitowania jego doręczenia. Następnie przesłał do KPP zaświadczenie z dnia 9 lipca 2019 r., potwierdzające złożenie przez niego deklaracji wstąpienia w szeregi partii politycznej z dniem 10 lipca 2019 r. W dniu zaś 11 lipca 2019 r. Komendant Powiatowy Policji zawiadomił funkcjonariusza o tym, że zostanie on zwolniony w terminie ustawowym, to jest do trzech miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Skarżący został o powyższym poinformowany pismem l.dz.: [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Komendanta Powiatowego Policji w Z., doręczonym listem poleconym ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 16 lipca 2019 r. W dniu 17 lipca 2019 r. do KPP wpłynęło wystąpienie skarżącego opatrzone nagłówkiem: "Odwołanie od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia 11.07.2019 r." W związku ze stwierdzeniem braków formalnych pisma (brak podpisu) został wezwany do ich uzupełnienia. W odpowiedzi funkcjonariusz złożył pismo identycznej treści, ale opatrzone własnoręcznym podpisem. W dniu 1 sierpnia 2019 r. do organu drugiej instancji wpłynęło odwołanie skarżącego wraz ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją i stanowiskiem Komendanta Powiatowego Policji. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego, analizując pismo skarżącego z dnia 17 lipca 2019 r., należy stwierdzić, iż skarżący wyraźnie wskazuje, że stanowi ono odwołanie decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Jak dalej organ ten podał, skarżący w dniu 3 lipca 2019 r. złożył raport o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 10 lipca 2019 r., jednocześnie prosząc przełożonego w sprawach osobowych o wyliczenie należnej emerytury, wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za zaległy i bieżący urlop oraz informując o zamiarze wstąpienia do partii politycznej z dniem 10 lipca 2019 r. Nie przedłożył dokumentacji potwierdzającej akces do partii politycznej. Wobec skarżącego w tym samym czasie toczyło się drugoinstancyjne postępowanie dyscyplinarne. Komendant Powiatowy Policji, korzystając z przysługujących mu w tym zakresie uprawnień, nie przychylił się do raportu funkcjonariusza i nie zwolnił go z dniem wskazanym przez zainteresowanego, ale pismem l.dz.: [...] z dnia 11 lipca 2019 r. poinformował, że zwolnienie ze służby nastąpi w terminie do trzech miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Komendant Wojewódzki stwierdził, że zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Decyzja stanowi jednostronne, władcze działanie prawne organu administracji, skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest określona w przepisie art. 6 k.p.a. zasada działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa. Rozwiązanie stosunku służbowego z funkcjonariuszem Policji jest działaniem przełożonego właściwego w sprawach osobowych, niosącym dla strony daleko idące skutki. Zwolnienie policjanta ze służby następuje w drodze decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego), której merytoryczne podstawy wskazują przepisy ustawy o Policji. Na podstawie art. 127 § 1 k.p.a. stronie służy prawo odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Wnioskowanie z powyższego oznacza niedopuszczalność odwołania od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. Ponadto należy mieć na względzie, że administracja publiczna może w sprawach indywidualnych działać nie tylko przez wydawanie aktów administracyjnych takich jak decyzje i postanowienia. Jak wskazuje Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 17 marca 2015 r. w sprawie oznaczonej sygn. akt: IV SA/ Wr 735/ 14, szereg doniosłych prawnie spraw jednostki jest załatwianych przez podejmowanie czynności materialno - technicznych. Przepisy nie przewidują prawa do odwołania strony od pisma organu administracji publicznej, które stanowi jedną z form czynności o charakterze materialno - technicznym podejmowanych przez organ administracji. W dalszych wywodach wspartych orzecznictwem sądów administracyjnych organ zauważył, że dając stronie możliwość wniesienia odwołania od wydanej decyzji administracyjnej, ustawodawca w art. 134 k.p.a. przewidział sytuację niedopuszczalności jego wniesienia. W doktrynie prawa procesowego przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: musi on być przewidziany przez ustawę, wniesiony w stosownym czasie oraz przez uprawnioną osobę. Organ odwoławczy, badając dopuszczalność odwołania, nie może wejść w ocenę jego zasadności, co oznacza, że wniosku o jego niedopuszczalności organ nie może wyprowadzić z oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu. W rozpatrywanej natomiast sprawie, zdaniem Komendanta Wojewódzkiego, nie została wydana decyzja administracyjna. Wystosowane do strony pismo organu, to jest dokument opatrzony l.dz.: [...] z dnia 11 lipca 2019 r. podpisany przez Komendanta Powiatowego Policji i doręczony skarżącemu w dniu 16 lipca 2019 r., nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do istoty sprawy, jak również w żaden inny sposób nie kończy sprawy w I instancji. Na jego podstawie nie nastąpiło rozwiązanie stosunku służbowego z funkcjonariuszem. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji przedmiotowe pismo należy uznać za czynność materialno - techniczną organu, mającą jedynie charakter informacyjny, a nie decyzję konstytutywnie kształtującą prawa i obowiązki strony. Pismo to nie czyni zadość wymogom formalnym decyzji określonym w przepisach k.p.a., ustawy o Policji, jak również w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 roku w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 roku, poz. 644 ze zm.). Niewątpliwie jest ono aktem administracji publicznej, jednak niebędącym decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. Rezultatem wstępnego badania odwołania była zatem konkluzja organu drugiej instancji o konieczności stwierdzenia niedopuszczalności pisma skarżącego z przyczyn przedmiotowych - w postaci braku przedmiotu zaskarżenia. W skardze na to ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie skarżący zarzucił (jak sformułował) decyzji oznaczonej jako [...] Komendanta Powiatowego Policji wydanie jej z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niezachowanie wymogów formalnych oraz z uchybieniem art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia faktycznego oraz wskazania faktów i dowodów, na których organ się oparł, a także z naruszeniem art. 41 ust. 3 ustawy o Policji i art. 58 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto zarzucił zaskarżonemu postanowieniu, że organ nie rozpatrzył odwołania. W uzasadnieniu opisał stan faktyczny, relacjonując szczegółowo przebieg zdarzeń, a mianowicie, że 3 lipca 2019 r. złożył pisemny raport o rozwiązanie stosunku służbowego oraz przejściu na emeryturę w związku z nabyciem praw emerytalnych. W raporcie swą decyzję uzasadnił chęcią wstąpienia do partii politycznej, której został członkiem z dniem 10 lipca 2019 roku. Z tymże dniem wniósł o rozwiązanie stosunku służbowego. W dniu 16 lipca 2019 roku otrzymał korespondencję z Komendy Powiatowej Policji. Była to między innymi w przekonaniu skarżącego decyzja w zakresie rozwiązania stosunku służbowego. Następnie skarżący wyjaśnił kwestię swego członkostwa w partii uznając, że Komendant Powiatowy Policji nie jest władny do wydawania decyzji co do wygaśnięcia członkostwa, jego akceptacji, bądź podważenia. W tej materii skarżący dokonał wykładni art. 63 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji , zgodnie z którym policjant nie może być członkiem partii politycznej i z chwilą przyjęcia policjanta do służby ustaje jego dotychczasowe członkostwo w partii politycznej. Nie zgadzając się z działaniami organu Policji przywołał fragmenty motywów pisemnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 kwietnia 2002 r. sygn. akt K 26/00 z tezami dotyczącymi problematyki prawnej badania, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności oraz w kontekście praw wolnościowych jednostki powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98. Zarzucił, że Komendant Powiatowy Policji w swej decyzji nie określił terminu rozwiązania stosunku służbowego puentując decyzję zdaniem: "W związku z powyższym zwolnienie Pana ze służby w Policji nastąpi ww. terminie ustawowym." Z kolei Komendant Wojewódzki Policji stwierdził niedopuszczalność odwołania uznając, że w przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja i nie podjął oceny jej zasadności działając z naruszeniem także art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., nie czyniąc również zadość wymogom zasady dwuinstancyjności postępowania, administracyjnego. Ograniczył się mianowicie do sprawozdania, w ogóle nie odnosząc się do poszczególnych elementów stanu faktycznego jak i prawnego oraz przede wszystkim zarzutów odwołania. Organ drugiej instancji przytoczył jedynie przepisy i interpretacje mające jego zdaniem zastosowanie. Wobec powyższego skarżący wniósł o rozstrzygnięcie co do istoty sprawy i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej go decyzji Komendanta Powiatowego Policji. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację jaką zawarł w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodność z prawem oznacza zgodność z przepisami proceduralnymi oraz z unormowaniami o charakterze materialnoprawnym. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; poniżej przywoływana jako "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć w niej zastosowanie. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organ dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania powołanych w zaskarżonym postanowieniu przepisów prawa. Sąd nie stwierdził naruszenia prawa przez organ. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego od pisma Komendanta Powiatowego Policji - sformułowanego w odpowiedzi na pisemny raport skarżącego z dnia 3 lipca 2019 r. o zwolnienie go ze służby – informującego, że zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz.161 ze zm.), policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby i że w związku z powyższym zwolnienie skarżącego ze służby w Policji nastąpi w terminie ustawowym. W przeświadczeniu skarżącego wymienione pismo stanowi obarczoną wadami (niespełniającą wymogów z art. 107 § i § 3 k.p.a) decyzję administracyjną, wobec czego służyło mu prawo skutecznego wniesienia odwołania od tej decyzji oraz rozpoznania sprawy co do istoty. W pierwszej kolejności należy wskazać, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji strona może wnieść odwołanie, na podstawie przepisu art. 127 § 1 k. p. a. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 127 § 2 k. p. a., organem właściwym do jego rozpatrzenia jest organ wyższego stopnia. W konsekwencji, rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym jest możliwe dopiero w przypadku wydania decyzji przez organ pierwszej instancji i wniesienia od niej odwołania przez podmiot do tego legitymowany. Stosownie zaś do treści art. 134 k.p.a., organ odwoławczy, w drodze postanowienia, stwierdza niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Postanowienie takie jest ostateczne. W świetle orzecznictwa oraz doktryny, niedopuszczalność odwołania zachodzić może z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny podmiotowe pozostają w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania oznacza, że istnieją formalnoprawne przeszkody do rozpoznania zarzutów odwołania, a inaczej ujmując – nie zachodzą podstawy prawne do rozpoznania sprawy co do istoty przez organ drugiej instancji (czego w niniejszym przypadku domaga się skarżący). W niniejszej sprawie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności odwołania, albowiem bezsprzecznie czynność organu Policji – podjęta w formie omówionego wyżej pisemnego powiadomienia skarżącego - nie jest decyzją administracyjną wobec czego organ drugiej instancji trafnie wskazał, że ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia (czyli brak decyzji) nie jest dopuszczalne wniesienie odwołania w sprawie. Przez decyzję administracyjną rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (lub finansowego) o charakterze władczym i zewnętrznym rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Decyzja jest zatem aktem władczym, wydanym przez organ upoważniony (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 kwietnia 2000 roku, I CKN 582/98, LEX nr 50843, J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 439 ). W myśl art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja w dana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym odpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Tak więc za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a. należy uznać pismo organu spełniające niezbędne wymogi decyzji określone w art. 107 § 1 k.p.a., to jest pismo zawierające co najmniej oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W rozpatrywanej sprawie skierowane do skarżącego pismo nie ma charakteru decyzji administracyjnej, gdyż nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 107 § 1 k.p.a., przede wszystkim zaś nie zawiera kluczowego jej elementu jakim jest rozstrzygnięcie. Pismo to nie orzeka bowiem w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby. Ma ono jedynie walor informacyjny o treści normatywnej przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjant jest zwalniany ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby, a nie jest skonkretyzowanym aktem stosowania normy prawnej w tym przepisie zawartej wobec skarżącego. Organowi Policji pozostawiono zatem swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie do 3 miesięcy od złożenia wniosku, czyli w tym czasie dopiero zapada decyzja. Skoro zatem wymienione pismo nie jest decyzją administracyjną to odwołanie skarżącego jest niedopuszczalne. Organ odwoławczy trafnie stwierdził niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, zgodnie z treścią art.134 k.p.a. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte było wyłącznie zbadanie legalności postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Postanowienia wydane na mocy art. 134 k.p.a. nie rozpoznają sprawy co do istoty, nie mają więc charakteru merytorycznego związanego ze stosowaniem przepisów prawa materialnego, lecz mają tylko walor formalny, procesowy. Z tego względu zarzuty skargi dotyczące naruszenia norm konstytucyjnych oraz wykładni przepisu art. 63 ustawy o Policji nie znajdują w ogóle odniesienia do aktu, który jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, a w konsekwencji nie mogły stać się przedmiotem rozważań Sądu. W tym stanie rzeczy, na mocy art.151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.