IV SA/Wr 436/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA - Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia WSA - Lidia Serwiniowska Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 lutego 2009 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia I. uchyla decyzje I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent W. na podstawie art. 104 kpa, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. "d", art. 76 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), dalej: ustawa, orzekł o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 756, 80 zł w tym zasiłku dla bezrobotnych w wysokości brutto 657,30 zł za okres od 19 lipca 2006 r. do dnia 8 września 2006 r. oraz dodatku szkoleniowego w wysokości brutto 99,50 zł za okres od dnia 2 października 2006 r. do dnia 8 października 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wskazał, że odmowa umorzenia nienależnie pobranego świadczenia była poprzedzona przeprowadzoną oceną sytuacji materialno - bytowej zainteresowanego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W. oraz wydaniem opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia. Wskazano tym samym na niemożność zastosowania przepisu art. 76 ust. 7 ustawy. W odwołaniu od tej decyzji R. S. wniósł o jej uchylenie i zweryfikowanie działań Powiatowego Urzędu Pracy we W., podając że umorzenie powyższej kwoty jest jedynym rozsądnym i sensownym rozstrzygnięciem sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 76 ust. 1, ust. 2 i ust. 7 ustawy Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w toku postępowania odwoławczego na podstawie dokumentów załączonych do akt sprawy ustalono, że R. S. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. w dniu 1 marca 2006 r. z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 9 marca 2006 r. Zainteresowany został pouczony o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej, w tym o obowiązku zawiadomienia urzędu pracy w ciągu 7 dni o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej co potwierdził własnoręcznym podpisem w załączniku do karty rejestracyjnej w dniu 13 marca 2006 r. W okresie od dnia 14 sierpnia 2006 r. do dnia 27 sierpnia 2006 r. wstrzymano stronie wypłatę zasiłku z powodu braku gotowości do podjęcia pracy w okresie krótszym niż 30 dni. Z dniem 9 września 2006 r. orzeczono o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. Z akt sprawy wynika, że w okresie od dnia 2 października 2006 r. do dnia 11 grudnia 2006 r. zainteresowany otrzymał skierowanie na szkolenie i z tego tytułu pobierał dodatek szkoleniowy od dnia 2 października 2006 r. do dnia 8 października 2006 r. Na wniosek strony szkolenie zostało przerwane i zainteresowany został skierowany na inne szkolenie na okres od dnia 11 października 2006 r. do dnia 8 listopada 2006 r. W związku z powyższym z dniem 11 października 2006 r. R. S. ponownie nabył prawo do dodatku szkoleniowego. Na podstawie informacji uzyskanej w piśmie z dnia 16 listopada 2006 r. nr 69/11/06 od Agencji Promocyjno-Wydawniczo-Reklamowej N.-P. z siedzibą we W. przy ul. [...] nr [...] oraz przedłożonej w dniu 27 listopada 2006 r. umowy o dzieło zawartej w dniu 19 lipca 2006 r. ustalono, że R. S. podjął współpracę z redakcją miesięcznika "Dylematy Policyjne" podpisując umowę o dzieło na czas nieokreślony. W związku z ujawnieniem nowych okoliczności w powyższej sprawie wznowiono postępowanie na mocy postanowienia z dnia [...], nr [...], a następnie decyzją administracyjną z dnia [...], nr [...] uchylono wszystkie decyzję wydane zainteresowanemu po dniu 19 lipca 2006 r. oraz orzeczono o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej z dniem 19 lipca 2006 r. Od powyższej decyzji zainteresowany wniósł odwołanie do Wojewody D. Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na decyzję organu odwoławczego R. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarga ta wraz z całością dokumentów została przesłana przez D. Urząd Wojewódzki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w dniu 8 marca 2007 r. Następnie Prezydent W. decyzją z dnia [...], nr [...] orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego przez stronę świadczenia dla bezrobotnych w wysokości brutto 756, 80 zł, tj. zasiłku dla bezrobotnych w kwocie brutto 657,30 zł za okres od dnia 19 lipca 2006 r. do dnia 8 września 2006 r. oraz dodatku szkoleniowego w wysokości brutto 99,50 zł. Decyzja ta była wynikiem poprzednio wydanych decyzji administracyjnych. Od powyższej decyzji zainteresowany wniósł odwołanie do Wojewody D. W związku z tym, że skarga na decyzję Wojewody D. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji nie została wówczas jeszcze rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, organ odwoławczy uznał za zasadne zawiesić z urzędu postępowanie odwoławcze do czasu rozstrzygnięcia powyższej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. W dniu 1 sierpnia 2007 r. do Wojewody D. wpłynął prawomocny wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 6 czerwca 2007 r. Na mocy twego wyroku Sąd oddalił skargę strony na decyzję Wojewody D. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...], nr [...] Wojewoda D. podjął zawieszone z urzędu postępowanie w sprawie odwołania R. S. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] orzekającej o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w wysokości brutto 756,80 zł. Powyższe postanowienie zainteresowany otrzymał w dniu 15 października 2007r. (zwrotne potwierdzenie odbioru). Wskazano dalej, że decyzją administracyjną z dnia [...] nr [...] organ odwoławczy po rozpatrzeniu sprawy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Z załączonych do akt sprawy dokumentów wynikało bowiem bezspornie, że R. S. posiadając status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku podjął pracę zarobkową w ramach umowy o dzieło. Zgodnie z obowiązującymi przepisami zarówno zasiłek dla bezrobotnych pobrany przez stronę w okresie od dnia 19 lipca 2006 r. do dnia 8 września 2006 r. jak i dodatek szkoleniowy pobrany w okresie od dnia 2 października 2006 r. do dnia 8 października 2006 r. oraz od dnia 11 października 2006 r. do dnia 31 października 2006 r. stanowią nienależnie pobrane świadczenie, podlegające zwrotowi w myśl art. 76 ust 1 ustawy. Na powyższą decyzję pomimo prawidłowego pouczenia zainteresowany nie wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Następnie wnioskiem z dnia 3 grudnia 2007 r. R. S. zwrócił się do Prezydenta W. o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia w całości ze względu na brak możliwości finansowej spłaty ww. kwoty. We wniosku dodał, że decyzje administracyjne o zwrocie świadczenia uważa za "krzywdzące, niehumanitarne i pozbawione solidarności ludzkiej i społecznej." Organ I instancji po uprzednim przeprowadzeniu oceny sytuacji materialno-bytowej zainteresowanego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W. oraz po wydaniu opinii przez Powiatową Radę Zatrudnienia odmówił umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Wojewoda D. wskazał, że zgodnie z art.76 ust.7 ustawy, starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust.2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie , refundację lub otrzymały jednorazowe środki, o których mowa w art. 46 ust.1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki o których mowa w art. 46 ust.1 pkt 2, albo osobę pozostająca na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki , o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art.46 ust.1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Wskazano dalej, iż z przekazanych organowi odwoławczemu akt sprawy w szczególności z wywiadu środowiskowego z dnia 4 lutego 2008 r. przeprowadzonego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W. wynika, że dochód R. S. przekracza kryterium do pomocy społecznej, pomimo że zarobki strony są niewielkie i wystarczają na wydatki związane z eksploatacją mieszkania i innych miesięcznych obciążeń. Również Powiatowa Rada Zatrudnienia na posiedzeniu komisji w dniu 27 marca 2008 r. rozpatrując wniosek R. S. o umorzenie świadczenia w całości wydała jednogłośnie negatywną opinię. Wobec powyższego mając na względzie zarówno negatywną opinię Powiatowej Rady Zatrudnienia oraz Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, organ odwoławczy nie znalazł podstaw prawnych, które mogłyby wpłynąć na uwzględnienie odwołania i umorzenie zadłużenia w całości. Decyzję powyższą R. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zdaniem skarżącego "w jej uzasadnieniu podano nieprawdziwe informacje jakby został pouczony o możliwości zaskarżenia decyzji z dnia [...]". Skarżący zarzucił również, że nie został powiadomiony o terminie rozprawy, która odbyła się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 23 maja 2007 r., co pozbawiło skarżącego możliwości obrony i przedłożenia w Sądzie swoich argumentów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego błędnej informacji o możliwości zaskarżenia decyzji z dnia [...] podano, że decyzja ta zawierała prawidłowe pouczenie o możliwości złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne powołane zostały do badania legalności decyzji, niektórych postanowień i innych aktów organów administracyjnych. W związku z tym kontrolą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi objęta jest zgodność zaskarżonych aktów administracyjnych z prawem materialnym, a także badanie zgodności tych aktów z przepisami procedury administracyjnej. W razie stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd uchyla zaskarżony akt w całości lub w części. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 §1 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z jej art. 76 ust. 1 osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne (art. 76 ust. 6 ustawy). Powyższa regulacja jednoznacznie wskazuje, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia w całości lub w części nienależnie pobranego świadczenia następuje w drodze uznaniowej decyzji starosty. Uznaniowość ta nie oznacza jednakże całkowitej i niekontrolowanej dowolności organu w tej kwestii, albowiem powołany przepis art. 76 ust. 7 ustawy określa cztery samodzielne przesłanki warunkujące umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, wyznaczając w ten sposób granice uznania administracyjnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2032/06, LEX nr 318159). Ponadto, postępowanie prowadzone w tym przedmiocie winno respektować reguły procedury określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, jest związany również regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki zarówno w zakresie prowadzenia postępowania, jak również orzekania. W szczególności organ winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej ( art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki, zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W rozpatrywanej sprawie zarówno Prezydent W., jak również Wojewoda uchybili powyższym zasadom prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego oraz orzekania. Przede wszystkim, w decyzjach brak jest odniesienia sytuacji skarżącego do wymienionych w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia konkretnych przesłanek warunkujących umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Przesłanki te wyznaczają granice uznania administracyjnego w sprawie, zatem obowiązkiem organu było przeprowadzenie analizy wskazującej, czy odmowa umorzenia nienależnie pobranego świadczenia będzie lub nie będzie pozostawać w kolizji z dyrektywami determinującymi możliwość umorzenia świadczenia w całości lub przynajmniej w części. Niesporne jest, że nawet spełnienie wskazanych przesłanek nie stwarza po stronie skarżącego prawa żądania umorzenia nienależnych świadczeń, jednak - by uniknąć zarzutu dowolności - uzasadnienie odmowy winno zawierać odniesienie do poszczególnych dyrektyw krępujących uznanie organu w kontekście sytuacji skarżącego i interesu publicznego. Tymczasem w uzasadnieniach decyzji obydwu instancji znajdują się jedynie lapidarne stwierdzenia, które sprowadzają się do wskazania, iż skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, wysokość dochodu przekracza kryterium do pomocy społecznej, pomimo że zarobki strony są niewielkie i wystarczają na eksploatację mieszkania i innych miesięcznych obciążeń. Konstatacja ta wręcz nakazuje badanie sytuacji strony w kontekście dyrektywy pkt 1 i 2 art. 76 ustawy. Organ nie jest przy tym związany opinią Powiatowej Rady Zatrudnienia, tym bardziej, że - jak wynika z akt - nie zawiera ona żadnego uzasadnienia. Nie można, jak to uczyniły organy orzekające w sprawie, ograniczyć uzasadnienia decyzji do zacytowania przepisów ustawy, bez należytego umotywowania kwestii zasadniczych. Tak lakoniczne uzasadnienia decyzji organów obu instancji jak i brak w nich jakiegokolwiek odnoszenia się do powodów, które nie pozwoliły na uwzględnienie wniosku skarżącego, uniemożliwiają Sądowi ocenę ich legalności. Odnosząc się do zarzutu wyrażonego w skardze, dotyczącego nieprawidłowego pouczenia o trybie zaskarżenia decyzji Wojewody D. z dnia [...] Sąd wskazuje, że organ prawidłowo pouczył R. S. o możliwości zaskarżenia tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w terminie 30 dni od doręczenia decyzji za pośrednictwem Wojewody D. Decyzja ta znajduje się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy. Odnosząc się zaś do zarzutu skargi dotyczącego braku powiadomienia skarżącego o terminie rozprawy, Sąd informuje, że w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 137/07, zakończonej prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 6 czerwca 2007 r., skarżący został prawidłowo zawiadomiony o terminie rozprawy. W aktach sądowych znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru pisma przez R. S. w dniu 23 kwietnia 2007 r. Rozpoznając ponownie sprawę, organ obowiązany jest uwzględnić sformułowane wyżej zalecenia Sądu. Swoje rozstrzygnięcie winien zaś uzasadnić, mając na uwadze treść art. 107 § 3 kpa. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.