IV SA/Wr 44/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 20 listopada 2023 r., nr SKO/RŚ-423/469/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Decyzją z 20 XI 2023 r. (nr SKO/RŚ-423/469/2023) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania R. K. (dalej jako "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Legnicy z dnia 28 IX 2023 r. (nr DR.5212.113.6.2023.IK) odmawiającą skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad H. K. Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy: Skarżący pismem nadanym w dniu 10 VII 2023 r. złożył do organu I instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką H. K. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w tym wywiadu środowiskowego z dnia 23 VIII 2023 r., ustalono, że H. K. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane na stałe. Niepełnosprawność istnieje od 61 - go roku życia. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 27 I 2022 r. Stan jej zdrowia pogorszył się po przebytym wirusie COVID-19 (pobyt w szpitalu od 6 XII 2021 r. do 12 I 2022 r.). H. K. ma 85 lat i przewlekle choruje na choroby zwyrodnieniowe wielostawowe kręgosłupa z powikłaniami zakrzepicy kończyn dolnych, przewlekłą chorobę niedokrwienną serca, nadciśnienie tętnicze. Co dwa dni musi mieć zmieniane opatrunki w związku z ranami na nogach (po zakrzepicy). Ustalono też, że skarżący w tym celu swoim samochodem zawozi matkę w godzinach między 9:00 a 10:00 i uczestniczy w leczeniu. Zmiana opatrunku wraz z czasem oczekiwania około 1 godziny. H. K. jest w bardzo dobrym stanie psychicznym, w pełnym kontakcie słownym z poprawną formą wypowiedzi, bez zaburzeń pamięci. Codziennie, od wielu lat, rozwiązuje krzyżówki. Wymaga pomocy w codziennych czynnościach oraz pomocy w procesie leczenia. Z ustaleń pracownika socjalnego wynika ponadto, że swoje potrzeby fizjologiczne matka skarżącego zaspakaja do wiaderka, którego zawartość później skarżący opróżnia (brakuje łazienki i toalety). H. K. sama przy pomocy kuli lub podtrzymywana przez syna idzie do pomieszczenia, które miało być łazienką (stoi tam wanna, bez bojlera, bez junkersa) i tam sama ściąga odzież. Skarżący musi poprawić założoną odzież i odprowadzić ją do jej pokoju. Czynności związane z higieną wymagają pomocy i wykonywane są w pokoju (skarżący grzeje wodę i wlewa do miski, którą przynosi do pokoju). Czynności związane z higieną intymną wykonuje matka skarżącego samodzielnie, ponieważ się wstydzi. Skarżący udziela pomocy przy czynnościach higienicznych, tj. przy kąpieli, myciu, a także ubieraniu się, przygotowaniu i podawaniu posiłków, podawaniu leków. Ponadto w razie potrzeby skarżący robi zakupy, sprząta, uzgadnia wizyty lekarskie, realizuje recepty oraz załatwia sprawy urzędowe. Ustalono także, że skarżący ostatnio był zatrudniony w w. sp. z o.o. w L. w okresie od 26 IX 2017 r. do 31 VII 2019 r. Stosunek pracy ustał na wniosek skarżącego. Decyzją z 28 IX 2023 r. (nr DR.5212.113.6.2023.IK) organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśnił przy tym, że H. K. wymaga pomocy, ale nie jest ona całodobowa. Pomoc skarżącej w dużej mierze sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, tzn. przygotowania posiłków, sprzątania, zakupów, prania, organizowania wizyt lekarskich, wykupywania leków i wsparcia emocjonalnego. Ponadto nie jest spełniony warunek terminu powstania niepełnosprawności do 18. lub do 25. roku życia. Jak wynika z orzeczenia o niepełnosprawności, niepełnosprawność H. K. istnieje od 61 roku życia. SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z 20 XI 2023 r. (nr SKO/RŚ-423/469/2023) utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej powołano przepisy art. 17 ustawy z 28 XI 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, ze zm.), dalej "UoŚR" oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 X 2014 r. (sygn. akt K 38/13). SKO nie zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, jakoby podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mogła w sprawie stanowić kwestia daty powstania niepełnosprawności. Zaakceptowało natomiast pogląd organu I instancji wskazujący na niekwalifikowany charakter wymaganej opieki, która nie wyklucza możliwości podjęcia przez skarżącego zatrudnienia. Wyjaśniono, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wyłącznie w przypadku gdy sprawowana opieka jest tego rodzaju, że wyklucza możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia lub wymusza rezygnację z pracy. Zdaniem SKO w okolicznościach sprawy taka sytuacja nie wystąpiła. Nie zachodzi tu związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia, a wykonywaną przez niego opieką nad matką. SKO zaznaczyło, że nie kwestionuje faktu, iż stwierdzone u matki skarżącego schorzenia znacznie utrudniają jej codzienne funkcjonowanie, jednakże zakres sprawowanej nad nią opieki przez syna nie stoi na przeszkodzie w podjęciu zatrudnienia. Szereg podstawowych czynności H. K. wykonuje samodzielnie albo przy nieznacznej pomocy skarżącego. Mianowicie samodzielnie korzysta z toalety, sama wykonuje czynności związane z higieną osobistą, umyje twarz i zęby, porusza się po mieszkaniu przy pomocy kuli, zaś poza nim w obecności opiekuna, samodzielnie spożywa posiłki, lekarstwa. Z akt sprawy nie wynika aby była ona osobą leżącą i całkowicie niesamodzielną. Pomoc skarżącego zasadniczo sprowadza się zaś do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, gdyż osoby pracujące również prowadzą własne gospodarstwa domowe, robią zakupy, sporządzają posiłki, sprzątają mieszkanie, piorą, realizują recepty czy też załatwiają sprawy urzędowe. SKO zwróciło uwagę, że doświadczenie życiowe wskazuje, iż zakupów nie dokonuje się codziennie, czy też sprząta mieszkania, śniadania mogą być przygotowane wcześniej, a obiad może być ugotowany na dwa dni. Kąpiel całego ciała może z kolei odbywać się w zasadzie o dowolnej porze dnia. Zdaniem SKO sprawowana przez skarżącego opieka nie wyklucza możliwości jednoczesnego wykonywania pracy. Szereg czynności jakie wykonuje skarżący mogą być wykonane przed pracą lub po powrocie strony z pracy. Także konieczność zawiezienia matki co drugi dzień do gabinetu zabiegowego celem zmiany opatrunków w związku z ranami na nogach (po zakrzepicy) nie stanowi okoliczności uniemożliwiającej stronie podjęcia zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W skardze na decyzję SKO skarżący wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając przy tym naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 UoŚR. W motywach skargi podkreślono, że organ nie ma kompetencji do subiektywnej oceny stopnia niepełnosprawności podopiecznego oraz oceny, jaka opieka i w jakim wymiarze jest wymagana. Sam fakt legitymowania się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przesądza o tym, że sprawowanie opieki nad taką osobą wypełnia kryterium celu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 UoŚR. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący, pouczony o treści art. 119 pkt 2 ppsa, pismem procesowym z 8 II 2024 r. wyraził zgodę na rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Zgodnie z art. 17 ust. 1 UoŚR (według stanu prawnego na dzień wydania decyzji odwoławczej – Dz.U. z 2023 r., poz. 390), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 VI 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 II 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1a UoŚR, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1b UoŚR, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Przy interpretacji art. 17 ust. 1b UoŚR należy wziąć pod uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 X 2014 r. (sygn. akt K 38/13) stwierdził, że art. 17 ust. 1b UoŚR w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (Dz.U z 2014 r., poz. 1443). W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że okoliczność powstania u matki skarżącego niepełnosprawności po upływie lat wskazanych w art. 17 ust. 1b UoŚR, nie mogła stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Rację natomiast mają jednak organy obu instancji stwierdzając, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka w postaci konieczności sprawowania przez skarżącego stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy wymagającej z jego strony rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jakkolwiek przesłanka ta nie została ustawowo zdefiniowana, to jednak była wielokrotnie analizowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, w wyniku czego wykrystalizował się określony sposób jej rozumienia. Przede wszystkim trzeba zaznaczyć, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 UoŚR chodzi o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. W orzecznictwie trafnie podnosi się, że opieka uprawniająca do świadczenia pielęgnacyjnego jest takim rodzajem opieki, którego skutkiem jest brak możliwości pogodzenia jej wykonywania i jednoczesnego świadczenia czynności zarobkowych. Innymi słowy, to konieczność sprawowania określonej formy opieki stanowi przyczynę rezygnacji z zatrudnienia. Do cech takiej opieki należy zaliczyć długoterminowość jej sprawowania lub trwały charakter. Opieka ta nie może zatem być świadczona niecodziennie, a jeżeli nawet codziennie, to wyłącznie przez część doby (zob. wyrok NSA z 23 I 2024 r., I OSK 50/23 – publ. CBOSA). Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 UoŚR należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest więc przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną osobą, gdyż wynika ona z obowiązku alimentacyjnego, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania i w związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu, a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje (zob. wyrok NSA z 9 I 2024 r., I OSK 2449/22 – publ. CBOSA). Warto też zaznaczyć, że sama nazwa określająca charakter świadczenia jako "pielęgnacyjny" sugeruje, że chodzi zasadniczo o opiekę pielęgnacyjną, związaną z ustaloną niepełnosprawnością. Z ustaleń faktycznych wynika, że H. K. legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności ustalonym w orzeczeniu Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Legnicy z dnia 9 II 2022 r. wydanym na stałe. W orzeczeniu tym stwierdzono, że niepełnosprawność istnieje od 61. roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 27 I 2022 r. Ponadto z orzeczenia tego wynika, iż przyczyną niepełnosprawności matki skarżącego są choroby układu oddechowego i krążenia (symbol przyczyny niepełnosprawności: 07-S) oraz upośledzenie narządu ruchu (symbol przyczyny niepełnosprawności: 05-R). Jest przy tym bezsporne, że u matki skarżącego występują choroby zwyrodnieniowe wielostawowe kręgosłupa z powikłaniami zakrzepicy kończyn dolnych, przewlekła choroba niedokrwienna serca i nadciśnienie tętnicze. Z pozycji art. 17 ust. 1 UoŚR istotne jest jednak, czy w rezultacie wymienionych wyżej dolegliwości wymaga ona na tyle intensywnej opieki, że wyklucza to możliwość wykonywania przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w konkretnym przypadku nie wystąpił tego rodzaju przypadek. H. K. jest bowiem osobą, która pozostaje w pełnym kontakcie słownym, bez zaburzeń pamięci i z poprawną formą wypowiedzi. Nie jest osobą leżącą, porusza się bowiem przy pomocy kuli. Samodzielnie spożywa przygotowane posiłki, samodzielnie korzysta z toalety jak również samodzielnie przyjmuje leki. Nie kwestionując faktu zaangażowania się skarżącego w opiekę nad matką, ani też tego, że niewątpliwie wymaga ona pomocy w zaspokajaniu swoich potrzeb życiowych, to jednocześnie trzeba zauważyć, że nie jest ona osobą wymagającą opieki wykluczającej możliwość podjęcia przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Warto podkreślić, że H. K. pozostaje w jednoosobowym gospodarstwie domowym, co potwierdza jej zdolność do samodzielnego funkcjonowania pomiędzy wizytami skarżącego. Odnośnie zaś do podnoszonej w skardze kwestii orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to orzeczenie tego rodzaju nie przesądza automatycznie o konieczności przyznania opiekunowi świadczenia pielęgnacyjnego. Jak bowiem wynika z art. 17 ust. 1 UoŚR, ustawodawca nie powiązał możliwości przyznania tego rodzaju świadczenia wyłącznie z przesłanką posiadania przez podopiecznego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, samo posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane za "faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia". Świadczenie to ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba, która zajmuje się osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (zob. wyrok NSA z dnia 9 V 2024 r., I OSK 1397/23 – publ. CBOSA). W konsekwencji nie można zgodzić się z zarzutem skargi podnoszącym naruszenie przez organy art. 17 ust. 1 UoŚR. SKO w zaskarżonej decyzji prawidłowo oceniło zebrany w sprawie materiał dowodowy, jak również prawidłowo zinterpretowało i zastosowało powołany przepis. Wobec powyższego, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.