IV SA/Wr 447/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi K.N. na decyzję Dyrektora Regionalnego Centrum Kultury w Ch. z dnia [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Centrum Kultury w Ch. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Zaskarżoną decyzją - po rozpatrzeniu wniosku K.N. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej obsługi prawnej Regionalnego Centrum Kultury w Ch. (dalej: RCK) - Dyrektor RCK odmówił udostępnienia informacji publicznej. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 104 § 1 i art. 109 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: K.p.a.) oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. - dalej: u.d.i.p.). Uznał, że w rozpoznawanym przypadku prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., tj. ze względu na prywatność osoby fizycznej, gdyż radca prawny (wymieniony w decyzji z imienia i nazwiska) nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną, jak również z uwagi na nadużywanie prawa do informacji publicznej. Podkreślił, że radca prawny wykonuje wyłącznie czynności usługowe (świadczy pomoc prawną) a realizowana przez niego usługa jest wyłączona spod zakresu wydawania wiążących decyzji i nie ma charakteru władczego a jedynie usługowy i doradczy. Motywował, że ujawnienie żądanych przez wnioskodawcę informacji i dokumentów może naruszyć jego dobra osobiste. Dyrektor RCK zauważył, że zgodnie z ustawą informacji publicznej można żądać w sytuacji kiedy spełnione są cele, dla których ustawa przewidziała możliwość jej pozyskiwania, tzn. powinna ona stwarzać realną możliwość wykorzystania informacji do poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. Ocenił, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez wnioskodawcę nie z uwagi na troskę o dobro publiczne (czemu zasadniczo ma służyć prawo do informacji publicznej) ale ze względu na chęć realizacji własnych celów (redagowania materiałów prasowych na jego prywatnej stronie internetowej). Wskazał, że wnioskodawca wystąpił w 2019 r. do Gminy Ch. (dalej: Gmina) i jej jednostek z kilkudziesięcioma wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, zawierającymi około 120 indywidualnych zapytań w różnych sprawach. Podsumował że powyższe okoliczności dowodzą, że wnioskodawca nadużywa prawa do uzyskania dostępu do informacji publicznej. W skardze, skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczenia prawa do informacji ze względu na ochronę wolności i praw innych osób oraz podmiotów gospodarczych, przy spełnieniu przesłanki proporcjonalności i konieczności, poprzez ich błędne zastosowanie polegające na ograniczeniu prawa do informacji w sytuacji, gdy w istocie nie zachodzi potrzeba ochrony praw innych osób, a samo ograniczenie prawa do informacji nie spełnia wymogu konieczności i proporcjonalności; 2) art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy sytuacji, gdy informacja odnosi się do osób pełniących funkcje publiczne, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sprawie, polegające na uznaniu, że osoby, ze względu na prywatność których odmówiono udostępnienia informacji, nie pełnią funkcji publicznych; 3) art. 2 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, przez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że brak uzasadnienia złożenia wniosku o dostęp do informacji sugeruje nadużycie prawa do uzyskania informacji polegające na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne. Tak stawiając zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora RCK i zasądzenie kosztów. Uzasadnił swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RCK wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie należało rozstrzygnąć, czy Dyrektor RCK zasadnie odmówił skarżącemu udostępnienia następującej informacji publicznej: czy RCK opłaca i/lub posiada obsługę prawną; jaka kancelaria prawna/radca prawny/firma (pełna nazwa) prowadzi na rzecz RCK abonament prawny i/lub obsługę prawną; skanów rachunków wystawionych przez kancelarię prawną/radcę prawnego/firmę, prowadzącą dla/na rzecz RCK obsługę prawną i/lub abonament prawny, począwszy od 1 stycznia 2020 r. do dnia odpowiedzi na informację publiczną; skanów umów zawartych przez kancelarię prawną/radcę prawnego/firmę, prowadzącą dla/na rzecz RCK obsługę prawną i/lub abonament prawny, począwszy od 1 stycznia 2020 r. do dnia odpowiedzi na informację publiczną; skanów faktur wystawionych przez kancelarię prawną/radcę prawnego/firmę, prowadzącą dla/na rzecz RCK obsługę prawną i/lub abonament prawny, począwszy od 1 stycznia 2020 r. do dnia odpowiedzi na informację publiczną. Na wstępie należy zaakcentować (o czym stanowi sam fakt wydania zaskarżonej decyzji odmownej), że - będąc podmiotem wykonującym zadania publiczne w zakresie kultury i dysponującym majątkiem publicznym - Dyrektor RCK był - co do zasady - obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Powyższe nie jest także sporne między stronami. W zbliżonym do przyjętego w rozpoznawanej sprawie stanie faktycznym orzekał już tutejszy Sąd w skierowanym do skarżącego i innej jednostki organizacyjnej Gminy wyroku z 30 lipca 2019 r. (IV SA/Wr 215/19; CBOSA). Sąd - w składzie orzekającym w tej sprawie - podziela w całej rozciągłości stanowisko wyrażone w tym wyroku i przyjmuje je za własne. Tezy i twierdzenia zawarte w uzasadnieniu w/w wyroku, jako szczególnie trafne i wyczerpujące, Sąd wielokrotnie przywoła niżej, jako swoje. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W ustawie (u.d.i.p.) nie zostało zdefiniowane pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną, czy też mającej związek z pełnieniem takiej funkcji. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną, przyjmuje się posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia - m.in. - do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym albo majątkiem Skarbu Państwa. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14; CBOSA). Przy czym - co szczególnie istotne - orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje także każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Powyższe stanowisko koresponduje z poglądem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 20 marca 2006 r., K 17/05 (OTK-A 2006/3/30) traktującym, że pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa dostępu do informacji publicznej. Nie może więc budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więzami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Osobą pełniącą funkcję publiczną jest nie tylko osoba działająca w sferze imperium, ale także osoba, która wywiera wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, tj. osoba pełniąca takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się np. z przygotowywaniem szeroko rozumianych rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów. Z katalogu osób pełniących funkcje publiczne Trybunał Konstytucyjny wykluczył jedynie te podmioty, które zajmują stanowiska o charakterze usługowym i technicznym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt tej sprawy należy stwierdzić, że osoba wykonująca obsługę prawną podmiotu realizującego zadania publiczne z zakresu kultury - niezależnie od tego, czy wykonuje ją w charakterze pracownika, czy też zleceniobiorcy, ma rzeczywisty związek z realizowaniem zadań publicznych i nie zajmuje jedynie stanowiska pomocniczego. Zakres uprawnień przysługujących osobie wykonującej obsługę prawną instytucji zajmującej się w/w obszarem działań, polegający na specjalistycznym doradztwie prawnym, warunkującym i często poprzedzającym sam proces decyzyjny, ma zatem istotny wpływ na kształtowanie treści zadań realizowanych w sferze publicznej. Stąd dane na temat takiej osoby, czy też środków przeznaczonych na realizację umowy z nią zawartej, nie podlegają ochronie prawnej przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Na sporny problem trzeba spojrzeć także z nieco innej perspektywy, tj. bazującej na samym pojęciu informacji publicznej. Jak wynika bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W szczególności taki walor będą zaś posiadały informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Stąd też jakiekolwiek zadysponowanie tym majątkiem będzie stanowiło informację publiczną, niezależnie nawet od przeznaczenia wydatkowanych środków publicznych i celu, jaki mają one zaspokoić. To nie przeznaczenie środków publicznych decyduje bowiem o tym, czy konkretna informacja ma walor informacji publicznej. Już bowiem sam fakt ich wydatkowania sprawia, że informacje na ten temat mają publiczny charakter i winny podlegać ujawnieniu w trybie i na zasadach określonych ustawą (por. wyrok WSA w Łodzi z 30 sierpnia 2016 r., II SAB/Łd 171/16 i WSA we Wrocławiu z 2 lutego 2016 r., IV SAB/Wr 323/15; CBOSA). Dotyczy to w szczególności umów cywilnoprawnych z podmiotami trzecimi i obejmujących m.in. kwestię obsługi prawnej danej instytucji publicznej (po. wyrok WSA w Opolu z 10 października 2016 r., II SAB/Op 70/16 wraz z szeroko w nim powołanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym; CBOSA). W okolicznościach faktycznych tej sprawy na kwestię ujawnienia informacji publicznej związanej z obsługą prawną należało zatem spojrzeć nie tyle z punktu widzenia danych dotyczących konkretnej osoby fizycznej, co z perspektywy środków publicznych wydatkowych z majątku komunalnego. Wówczas problem ochrony prywatności osoby fizycznej nie będzie miał istotnego znaczenia przy udostępnieniu żądanych skanów umów i faktur, stanowiących - co przecież niesporne - informację publiczną. Powyższy wniosek odnosi się również do kwestii zastosowania w sprawie regulacji rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (w skrócie: RODO). Zgodnie bowiem z art. 86 tego aktu prawnego dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia. W polskich realiach takim prawem jest zaś ustawa (u.d.i.p.), która w art. 5 ust. 2 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Należy jednak tylko dla przypomnienia wskazać, że ograniczenie to nie dotyczy m.in. informacji o osobach pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji. Skoro zaś z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w sprawie, to regulacje dotyczące ochrony danych osobowych nie znajdowały w niej zastosowania w takim stopniu, w jakim przedstawiał to podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Sądu, żądane w sprawie dane o podmiocie realizującym obsługę prawną podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej winny być udostępnione jako informacja publiczna i nie powinny podlegać wyłączeniu z uwagi na prywatność osób tę obsługę realizujących, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przemawia za tym funkcja kontroli społecznej, pozwalająca lokalnej społeczności weryfikować wykonanie umów zawartych przez jednostki realizujące zadania publiczne, w tym racjonalne i gospodarne wydawanie środków publicznych, a także sprawdzać, czy zawierane umowy nie stanowią swoistego przejawu nepotyzmu lub korupcji politycznej, co w oczywisty sposób narusza zasady funkcjonowania społeczności lokalnej. Przeciwdziałanie owym zjawiskom dostatecznie usprawiedliwia transparentne funkcjonowanie samorządu terytorialnego. W orzecznictwie sądów - co do zasady - jawność danych osobowych podmiotów będących stronami umów zawieranych z podmiotami publicznymi, korzystających z majątku publicznego nie jest kwestionowana. Podkreśla się bowiem, że przy kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej, zważywszy, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. Z tego względu podmiot (w tym osoba fizyczna) zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym, z którą wiąże się wydatkowanie środków publicznych nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia, zachowa on prawo do prywatności. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje podnoszone przez Dyrektora RCK nadużycie prawa do informacji. Sąd nie dostrzegł bowiem tego problemu w działalności strony skarżącej, która w toku postępowania realizowała przysługujące jej konstytucyjne prawo do informacji. Umożliwiało ono jej zaś - m.in. - występowanie do podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z żądaniem udzielenia prostej informacji publicznej, bez podawania jakiegokolwiek uzasadnienia. Reasumując należało stwierdzić, że w toku postępowania Dyrektor RCK doszedł do błędnego przekonania, iż zakres żądanych informacji ingeruje w prywatność osób fizycznych. Dane te obejmowały bowiem informacje odnoszące się w głównej mierze do wydatkowania środków publicznych i w tym zakresie podlegały one ujawnieniu, niezależnie nawet od tego, kto miałby stać się ich beneficjentem. Poza tym dotyczyły one osób świadczących obsługę podmiotu wykonującego zadania publiczne w zakresie kultury. Zatem nie miało do nich zastosowania ograniczenie prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Stąd też w sprawie Dyrektor RCK nie dysponował uzasadnionymi podstawami do wydania decyzji odmownie załatwiającej wniosek skarżącego. Mając na uwadze powyższe - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, Sąd postanowił w pkt II sentencji wyroku (art. 200 w zw. z art. 205 § 1 w/w ustawy). Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia tego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy (u.d.i.p.) w odniesieniu do sytuacji faktycznej ustalonej w sprawie. Następnie Dyrektor RCK zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku, na podstawie właściwie zastosowanych przepisów ustawy (u.d.i.p.), z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Stosownie do tego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.