IV SA/Wr 448/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie : Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Protokolant : Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta L., w sprawie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że w dniu 25 stycznia 2011 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia 15 kwietnia 2011 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 104 K.p.a., art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 5 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734, z późn. zm., dalej w skrócie jako "ustawa") odmówił przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego albowiem powierzchnia użytkowa zajmowanego przez czteroosobowe gospodarstwo domowe lokalu mieszkalnego przekracza określoną ustawowo normatywną powierzchnię. W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia skarżący wskazał, że na zajmowane aktualnie mieszkanie oczekiwał trzynaście lat. Ciężka sytuacja finansowa rodziny przyczyniła się do wyjazdu w poszukiwaniu pracy zarobkowej i utrzymywania się na własny rachunek jego dwójki dzieci. Odwołujący podał również, iż w miesiącach listopad i grudzień 2010 r. był bezrobotny bez prawa do zasiłku oraz z uwagi na brak zasobów finansowych nie opłacił pełnego czynszu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując odwołanie stwierdziło, że jak wynika z przepisów powołanej ustawy, składając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wnioskodawca - aby otrzymać świadczenie - musi spełniać warunki, od których ustawa uzależnia jego przyznanie (tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego - art. 2 ust. 1, odpowiednia normatywna powierzchnia użytkowa lokalu - art. 5 ust. 1 oraz określony miesięczny dochód w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego - art. 3 ust. 1). W przypadku stwierdzenia, że strona nie spełnia któregoś z warunków, zasadne jest wydanie decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Odnosząc się do ustaleń stanu faktycznego sprawy organ II instancji przytoczył, że skarżący posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni 74,80 m2, w którym łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 59,50 m2. We wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego podał, że w zajmowanym lokalu zamieszkuje wspólnie z żoną oraz dwoma synami – O. i J. Jak dalej podniósł organ - podstawową kwestią podlegającą w przedmiotowej sprawie wyjaśnieniu, było ustalenie faktycznej liczby osób, które należy uznać za wspólnie stale zamieszkujące i gospodarujące z wnioskodawcą. W kontekście bowiem argumentacji skarżącego wynikało, że jedynie w okresie trzech ostatnich miesięcy 2010 r. dwoje dzieci strony – O. i P. wyjeżdżało z miejsca zamieszkania okresowo, a nie na stałe, wątpliwości budził skład osobowy gospodarstwa domowego dotyczący jego rzeczywistej liczby członków. W tej materii organ przywołał brzmienie art. 4 ustawy, zgodnie z którym przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. W celu zaliczenia konkretnej osoby w skład gospodarstwa domowego osoby ubiegającej się o przyznanie dodatku mieszkaniowego, muszą zostać spełnione trzy przesłanki. Osoba taka musi: - zamieszkiwać stale z wnioskodawcą, - stale z nim gospodarować, - prawo do zamieszkiwania w lokalu wywodzić z prawa osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, o tym, czy ma się do czynienia z "gospodarstwem domowym", decydować będzie konkretny stan faktyczny. Pomocne dla tej oceny mogą być przepisy Kodeksu cywilnego o miejscu zamieszkania, a w szczególności art. 25 K.c., stanowiący, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, przy czym nie można pomijać unormowania zawartego w art. 28 K.c., według którego można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. W efekcie o miejscu pobytu osoby fizycznej, a w konsekwencji o jej pozostawaniu w konkretnym gospodarstwie domowym, decyduje faktyczne jej tam przebywanie oraz zamiar stałego pobytu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2008 roku, sygn. akt I OSK 1831/07). O stałym zamieszkiwaniu w lokalu można mówić tylko wtedy, gdy cała życiowa działalność danej osoby zostaje ześrodkowana w tym właśnie lokalu w ten sposób, że stanie się on jej centrum życiowym tzn. gdy w mieszkaniu tym będą koncentrowały się wszystkie jej sprawy osobiste i majątkowe (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2007 roku, sygn. akt IV SA/G1 492/07). W świetle poczynionych przez organ I instancji ustaleń wynikających z przeprowadzonego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy w dniu 14 kwietnia 2011 r. wywiadu środowiskowego, wynika zdaniem organu, że skarżący stale zamieszkuje i gospodaruje wspólnie z małżonką oraz dwoma synami – O. i J. Syn O. w ostatnich trzech miesiącach poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie pracował oraz nie był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w L., zaś syn J. studiuje dziennie w Szkocji. Zgodnie z uchwałą z dnia 20 maja 2002 r. sygn. akt OPK 21/02 Naczelnego Sądu Administracyjnego osoba studiująca i przebywająca poza miejscem stałego zamieszkania może być zaliczona do osób stale zamieszkujących i gospodarujących wspólnie z wnioskodawcą ubiegającym się o przyznanie dodatku mieszkaniowego w rozumieniu art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Co prawda powyższe oznacza jedynie możliwość a nie obowiązek uznania osoby studiującej i przebywającej poza miejscem stałego zamieszkania za członka gospodarstwa domowego osoby wnioskującej o przyznanie dodatku mieszkaniowego, jednakże z informacji podanej przez skarżącego, zawartej w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym jednoznacznie wynika, iż syn J. jest na wyłącznym utrzymaniu rodziców a w okresie wakacyjnym wraca do domu. Pozostałe dzieci strony – P. i O. - w ostatnich trzech miesiącach poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, przebywały poza miejscem zamieszkania i utrzymywały się na własny rachunek. Ponadto wnioskodawca oświadczył, iż nie prowadził z tymi dziećmi w wymienionym okresie wspólnego gospodarstwa domowego. W mieszkaniu jest zameldowanych sześć osób, jednakże fakt, iż w lokalu mieszkają 4 osoby, wnioskodawca zgłosił w Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". W związku z powyższymi okolicznościami sprawy, ustalonymi na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż gospodarstwo domowe składa się z czterech osób stale wspólnie zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą, tj. małżonki oraz dwóch synów – J. i O. Następnie SKO zauważyło, że przewidziana przez ustawodawcę w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy normatywna powierzchnia użytkowa lokalu dla 4 osób wynosi 55 m2. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 5 pkt 1 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30 %. Dodatek mieszkaniowy - jak wynika z art. 5 ust. 5 pkt 2 ustawy - przysługuje również w sytuacji, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Mając na względzie wskazany powyżej przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, stwierdzić należy według SKO, iż uprawnienie do otrzymania dodatku mieszkaniowego przysługiwałoby stronie w przypadku zamieszkiwania w lokalu o powierzchni użytkowej do 71,50 m2 (55 m2 x 30%). Jednocześnie jednak, w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 5 ust. 5 pkt 2 ustawy, ponieważ udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu wynosi 79,55% a tym samym przekracza ustawowe 60%. Na wynik niniejszej sprawy w ocenie organu nie mogą wpłynąć podnoszone w odwołaniu okoliczności odnoszące się do trudnej sytuacji finansowej rodziny wnioskodawcy, bowiem organ prowadzący postępowania w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego, nie działa w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że podejmując w sprawie rozstrzygnięcie, jest związany wyłącznie obowiązującymi we wskazanym zakresie przepisami. Z uwagi na fakt, iż przepisy regulujące problematykę dodatków mieszkaniowych w sposób jednoznaczny określają zasady przyznania dodatku mieszkaniowego, przekroczenie powierzchni normatywnej zajmowanego przez czteroosobowe gospodarstwo domowe skarżącego wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze do tutejszego Sądu na tę ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, ponieważ, jak stwierdził, na stałe w spornym mieszkaniu zamieszkuje 6 osób i tyle osób jest zameldowanych na pobyt stały. Chwilowe zmniejszenie liczby osób o dwoje dzieci w IV kwartale 2010 roku podyktowane było brakiem pracy i możliwości zarobkowania w Polsce Od początku stycznia 2011 r. córka zamieszkiwała w przedmiotowym mieszkaniu co stanowiło pięcioosobową rodzinę i od lutego podjęła naukę w szkole. Potrzebna jest w tej sytuacji pomoc finansowa. Na syna P. spółdzielnia mieszkaniowa nie wyraziła zgody na zmniejszenie opłat za wywóz nieczystości, energii elektrycznej na klatce schodowej, gaz. Chwilowy nadmetraż trzech metrów kwadratowych nie jest przestępstwem, jak zauważył skarżący, lecz normalnością. Od 2000 roku pozostaje bezrobotnym, nie otrzymywał i nadal nie otrzymuje pomocy finansowej z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. W związku z trudną sytuacją finansową prosi o dofinansowanie do czynszu mieszkaniowego, a uzyskane zasoby budżetu domowego będą wykorzystane na kształcenie dwójki dzieci. Obecnie pozostaje nadal jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Nie orzekają zatem według zasad słuszności, współżycia społecznego, czy sprawiedliwości społecznej, nie zastępują organów administracji publicznej w merytorycznym orzekaniu. Decyzja jest zgodna z prawem jeśli została podjęta z zachowaniem reguł procesowych oraz odpowiada prawu materialnemu. Sąd może znieść z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję tylko wówczas jeśli stwierdzi, że została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżonej decyzji nie można przypisać wskazanych naruszeń prawa. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), regulujące zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach (art. 1). Według treści art. 3 ust. 1 powołanej ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Przyznanie przedmiotowego świadczenia uwarunkowane jest również wielkością zajmowanego mieszkania w stosunku do ilości osób (członków gospodarstwa domowego) zamieszkujących w danym lokalu mieszkalnym. Z zamieszczonej w art. 4 ustawy definicji gospodarstwa domowego, wynika, że termin ten oznacza gospodarstwo domowe prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Zgodnie zaś z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać w przypadku 4 osób 56 m2. W myśl art. 5 ust. 5 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza powierzchni normatywnej o więcej niż: 1) 30% albo 2) 50% pod warunkiem, ze udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Z kolei przepis art. 7 ust. 1 ustawy określa, że dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Jak wynika z zacytowanych przepisów ustawodawca uzależnił prawo do dodatku mieszkaniowego od łącznego spełnienia kilku przesłanek, jakimi są między innymi - wysokość dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego oraz warunek zajmowania lokalu mieszkalnego o nie większej niż dokładnie określona przez ustawodawcę powierzchni użytkowej, ustalonej w zależności od liczby członków gospodarstwa domowego. Niespełnienie choćby jednej z opisanych przesłanek skutkuje odmową przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego. W przedmiotowej sprawie odmówiono skarżącemu przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na brak spełnienia kryterium powierzchniowego albowiem po przeliczeniu liczby osób prowadzących gospodarstwo w spornym lokalu organ ustalił, że dopuszczalny metraż do przyznania dodatku wynosi 71,50 m2 gdy skarżący zajmuje lokal o powierzchni użytkowej 74,80 m2. Kwestią, z którą skarżący się nie zgadza jest okoliczność, która ma wpływ na ustalenie tej powierzchni, a mianowicie liczba osób zamieszkujących i gospodarujących wspólnie w przedmiotowym lokalu. Z ustaleń organu wynikało, że skarżący w okresie trzech miesięcy przed datą złożenia wniosku zamieszkiwał i prowadził czteroosobowe gospodarstwo z małżonką oraz dwoma synami, zaś kolejny syn P. oraz córka w tym czasie nie mieszkali i nie prowadzili wspólnego gospodarstwa ze skarżącym. Skarżący utrzymuje natomiast, że prowadzi pięcioosobowe gospodarstwo albowiem córka przebywa w tym lokalu od stycznia 2011 r., dodatkowo podkreśla, iż w lokalu tym zameldowanych jest sześcioro osób. Trzeba wskazać, że organy administracji zobligowane są w toku postępowania do przeprowadzenia wszechstronnych ustaleń faktycznych oraz wnikliwego rozważenia okoliczności sprawy z uwzględnieniem powołanych przesłanek ustawowych. Tylko bowiem wyczerpujące ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego, wskazujące w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości na istotne elementy stanu faktycznego mogą być podstawą prawidłowo podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie dokonały pełnego ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych w świetle brzmienia cytowanych przepisów, a dotyczących ilości osób zamieszkujących wraz ze skarżącym w przedmiotowym lokalu oraz prowadzących z nim wspólne gospodarstwo. W szczególności godzi się podkreślić, iż badane na gruncie art. 3 ust.1 ustawy przesłanki muszą zawierać się w czasie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku (podkreślenie Sądu), tym samym okoliczności podnoszone w skardze dotyczące pobytu córki skarżącego – w styczniu 2011 r. w przedmiotowym lokalu nie mogły odnieść skutku, ponieważ poza ten okres wykraczają. Ustalenia organu dotyczyły prawidłowo okresu od października do grudnia 2010 r., gdyż wniosek skarżący złożył w styczniu 2011r. Poza tym - prowadząc postępowanie dowodowe - organ oparł się na dokumentach, które zawierały jednoznaczne oświadczenia skarżącego, co do liczby faktycznie zamieszkujących i gospodarujących z nim osób w czasie od października do grudnia 2010 r. We wniosku skarżący deklarował cztery osoby, analogicznie oświadczył w wywiadzie środowiskowym, przyznając, że nie prowadził w tym czasie wspólnego gospodarstwa z córką i jednym z synów, które to dzieci skarżącego w tym okresie mieszkały osobno ewidentnie koncentrując swój pobyt w innym miejscu (za granicą) i utrzymywały się samodzielnie z własnych dochodów. Twierdzenia skarżącego znajdują również odzwierciedlenie w załączonym do wniosku "Zawiadomieniu o wysokości opłat" wystawionym przez spółdzielnię mieszkaniową, dotyczącego opłat za media, w którym figurują cztery osoby w rozliczeniu za wywóz nieczystości, gaz, energię elektryczną. Sam natomiast fakt zameldowania na pobyt stały nie ma znaczenia, ponieważ ustawa uzależnia przyznanie omawianego dodatku od liczby osób rzeczywiście zamieszkujących i jednocześnie wspólnie gospodarujących w tym mieszkaniu, a nie od posiadania w nim zameldowania na pobyt stały. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że materiał dowodowy został w przedmiotowej sprawie zebrany w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny i prawny sprawy wyjaśniono w sposób niebudzący wątpliwości. Dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście cytowanych norm ustawowych organ nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów, dokonał prawidłowej wykładni prawa, tym samym zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego czy też prawa materialnego. Pozostałe okoliczności, na które powołuje się skarżący, odnoszące się do jego trudnej sytuacji materialnej oraz pozostawania bezrobotnym nie mogą mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, ponieważ według litery ustawy nie stanowią one przesłanek, od których uzależnione jest przyznawanie dodatku mieszkaniowego. Kryteria ustawowe w tej materii są bezwzględnie obowiązujące i nie pozwalają na uznaniowe rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11-12-2007 r. IV SA/GL 492/07). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.