IV SA/Wr 451/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant : Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Prochowice z dnia 30 marca 2012 r. nr XXII/123/2012 w przedmiocie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy Prochowice na lata 2012-2016 I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Prochowice na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 ( słownie: dwieście czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta i Gminy Prochowice z dnia 30 marca 2012 r. nr XXII/123/2012 w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Prochowice na lata 2012-2016. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 1 i pkt 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego ((t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.), dalej ustawa o ochronie praw lokatorów, oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172 ze zm.) w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto zarzucił naruszenie: art. 30 ust. 1 i 2 pkt 2 i 3 oraz art. 33 ust. 2, 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. nr 223, poz. 1458) rozdziału V załącznika do uchwały: - we fragmentach: "Do reprezentowania gminy we wspólnotach mieszkaniowych upoważniony jest Kierownik Ref. Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej oraz inne osoby upoważnione przez Kierownika Jednostki." oraz "Referat Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej", a także - przez zamieszczoną w rozdziale V tego załącznika tabelę nr 11 w wierszu drugim. W uzasadnieniu podał, że przepisem upoważniającym Radę do podjęcia przedmiotowej uchwały jest art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Wskazał, że zgodnie z ust. 2 ww. przepisu: "Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności: 1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne; 2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata; 3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach; 4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu; 5)sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach; 6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach; 7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne; 8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności: a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali, b) planowaną sprzedaż lokali.". Wskazał, że zgodnie z powyższym przepisem program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien zatem, przy spełnieniu wymogów określonych w art. 21 ust. 2 wskazanej ustawy, zawierać zarówno aktualną ocenę stanu zasobu mieszkaniowego gminy, ale także stanowić pewną prognozę na przyszłość w zakresie faktycznego gospodarowania tym zasobem. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, gmina tworzy warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej jako zadanie własne. W celu realizacji tego zadania na podstawie art. 20 tej ustawy gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy. Jednocześnie w przypadku utworzenia gminnego zasobu mieszkaniowego powstaje potrzeba gospodarowania nim zgodnie z przeznaczeniem do jakiego został utworzony, a więc dla zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. W związku z powyższym, program określający wszystkie elementy wskazane przez ustawodawcę powinien w sposób kompleksowy normować kwestię gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na kolejne lata, ponieważ tylko takie ukształtowanie treści programu może spełnić swoją funkcję zakreślenia kierunków i celów działania w zakresie gospodarowania zasobem. Zdaniem organu nadzoru, art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów zawiera otwarty katalog zagadnień, które powinny zostać uregulowane w uchwale rady gminy, podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów . Wskazał, że ustawodawca w ust. 2 wskazanego przepisu zastrzegł, co w szczególności uchwała taka powinna zawierać. Zatem przepis ten zawiera elementy niezbędne, obligatoryjne do wprowadzenia uregulowań, na podstawie których wójt (burmistrz, prezydent miasta) będzie gospodarował mieszkaniowym zasobem gminy. Pominięcie przez radę gminy któregokolwiek z wymienionych w art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów elementów wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Organ nadzoru stwierdził, że w zaskarżonej uchwale nie zostały wyczerpująco uregulowane istotne zagadnienia wymienione w art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów . W jego ocenie w przedmiotowej uchwale brak jest prognozy wielkości zasobu mieszkaniowego gminy oraz prognozy stanu technicznego tego zasobu w poszczególnych latach z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne. Podniósł, że zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, gmina zobowiązana jest do przedstawienia prognozy dotyczącej wielkości i stanu technicznego zasobu mieszkaniowego. Zatem, obowiązkiem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest nie tylko przedstawienie aktualnych danych dotyczących mieszkaniowego zasobu gminy, ale także przedstawienie prognoz opartych na tych danych. Wskazał, że w zakresie tej części programu Rada Miasta i Gminy poprzestała na opisie aktualnej wielkości zasobu mieszkaniowego gminy poprzez wskazanie liczby lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność bądź współwłasność gminy, wieku budynków, wyposażenia lokali i budynków komunalnych, prognozowanego zapotrzebowania na lokale socjalne oraz aktualnego stanu technicznego zasobu mieszkaniowego (rozdział I załącznika do uchwały). Podniósł, że Rada nie dopełniła obowiązku przedstawienia prognozy wielkości tego zasobu w kontekście poszczególnych lat tym bardziej, że w rozdziale III załącznika do uchwały, w szczególności w zamieszczonej tam tabeli nr 9, wskazała prognozowaną ilość lokali, jaką gmina zamierza sprzedać w latach obowiązywania programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Obowiązkiem Rady jest określenie aktualnego stanu zasobu i następnie pomniejszenie lub powiększenie go w kolejnych latach w związku z planowanymi działaniami (np. sprzedaż, budowa, kupno, likwidacja). Rada w przedmiotowym programie nie zawarła również treści dotyczących prognozy stanu technicznego lokali wchodzących w skład zasobu gminnego w poszczególnych latach obowiązywania planu. Zapisy rozdziału I załącznika do uchwały w zakresie wieku budynków, trwałości ich elementów konstrukcyjnych, ich wyposażenia i stanu technicznego dotyczą wyłącznie aktualnego stanu technicznego lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego. W takim przypadku regulacja programu nie wypełnia w całości postanowień ustawowych, ponieważ ustawodawca we wskazanym przepisie wprost określił, że prognoza wielkości zasobu mieszkaniowego gminy oraz prognoza stanu technicznego tego zasobu powinna zostać ustalona z podziałem na kolejne lata oraz lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne. Podobne uwagi organ nadzoru odniósł do niewypełnienia w zaskarżonej uchwale normy kompetencyjnej w zakresie określenia wydatków inwestycyjnych związanych z gospodarowaniem tym zasobem w poszczególnych latach obowiązywania programu (art. 21 ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie praw lokatorów ). Podał, że w rozdziale VII załącznika do uchwały prawidłowo zostały określone koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład gminnego zasobu z podziałem na poszczególne lata obowiązywania programu. Jednak w zakresie wydatków inwestycyjnych ograniczono się do wskazania celów, na jakie wydatki te będą przeznaczane oraz do odesłania do uchwał w sprawie wieloletnich planów inwestycyjnych, jako aktów regulujących problematykę wydatków inwestycyjnych związanych z gospodarowaniem komunalnym zasobem mieszkaniowym. Jego zdaniem, całkowicie pominięto przy tym konieczność określenia wydatków inwestycyjnych z podziałem na poszczególne lata obowiązywania uchwalanego programu. Podniósł, że za prawnie niedopuszczalny należy uznać zabieg legislacyjny polegający na odesłaniu do innego aktu, skoro wysokość wydatków inwestycyjnych związanych z gospodarowaniem mieszkaniowym zasobem gminy w poszczególnych latach obowiązywania programu, w kontekście powyższych rozważań na temat charakteru normy prawnej z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów , należy do obligatoryjnych elementów uchwały rady gminy w sprawie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Zdaniem organ nadzoru odrębną przesłanką do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości jest podanie w § 4 uchwały trybu jej wejścia w życie z dniem podjęcia, bez konieczności ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, ponieważ została zaliczona do tej kategorii mocą przepisu szczególnego jako akt regulujący zasady zarządu mieniem gminy (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym) oraz zawierający przepisy abstrakcyjne i generalne (dotyczące zasad polityki czynszowej i warunków obniżania czynszu). Z tej racji organ gminy poprzez pominięcie konieczności jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego naruszył art. 88 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zatem przedmiotowa uchwała nie może funkcjonować w obrocie prawnym oraz wywoływać skutków prawnych wobec jej adresatów. W ocenie organu nadzoru istotne naruszenie prawa nastąpiło również poprzez zamieszczenie w rozdziale V załącznika do uchwały, dotyczącym zasad zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy, regulacji określającej podmioty, które sprawują zarząd mieszkaniowym zasobem gminy oraz budynkami, których gmina jest współwłaścicielem. Rada wskazała, że: "Zarządzanie lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu Gminy realizowane jest: poprzez Urząd Miasta i Gminy Prochowice Referat Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej - w odniesieniu do komunalnych lokali mieszkalnych i budynków stanowiących wyłączną własność komunalną". Z kolei w zamieszczonej w tym rozdziale tabeli nr 11 wskazano jako zarządców Urząd Miasta i Gminy Prochowice, w zakresie lokali których właścicielem jest gmina jak i części lokali będących współwłasnością gminy, oraz Strefę Aktywności Gospodarczej S. sp. z o.o. L. w zakresie pozostałej części lokali, których współwłaścicielem jest gmina. Ponadto w rozdziale V załącznika do zaskarżonej uchwały postanowiono: "Do reprezentowania gminy we wspólnotach mieszkaniowych upoważniony jest Kierownik Ref. Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej oraz inne osoby upoważnione przez kierownika jednostki." W ocenie organu nadzoru realizując normę kompetencyjną zawartą w art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, a tym samym określając sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach, Rada nie była władna do określania podmiotu wykonującego czynności związane z zarządzaniem i administrowaniem mieszkaniowym zasobem gminy. Tym bardziej wskazany przepis nie daje Radzie kompetencji do wskazywania z nazwy podmiotu, który wykonuje ww. czynności. O ile organ nadzoru nie kwestionuje wykonywania ww. czynności przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), upoważnionego do tego z mocy art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, o tyle naruszającym prawo w sposób istotny jest określenie, że działanie to następuje za pośrednictwem odpowiednich komórek Urzędu Miasta i Gminy czy przez wskazaną z nazwy inną osobę prawną czy jednostkę organizacyjną nieposiadająca osobowości prawnej jak np. spółkę prawa handlowego. Ponadto wskazane postanowienia rozdziału V załącznika do zaskarżonej uchwały nakładające na Referat Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta i Gminy Prochowice, a de facto jego pracowników, obowiązki związane z wykonywaniem przez gminę zarządu gminnym zasobem mieszkaniowym oraz z reprezentowaniem gminy we wspólnotach mieszkaniowych należy traktować jako wkroczenie w kompetencje burmistrza. Burmistrz, będąc zwierzchnikiem służbowym pracowników Urzędu Miasta i Gminy, jest wyłącznie upoważniony do decydowania o zakresie i rodzaju ich obowiązków pracowniczych (art. 33 ust. 2 - 3 i ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 pkt 1 i 3 ustawy o pracownikach samorządowych). Organ nadzoru powołując się regulamin organizacyjny Urzędu Miasta i Gminy Prochowice nadany przez Burmistrza zarządzeniem z dnia 14 maja 2008 r. nr 105/2008 wskazał, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawuje władztwo organizacyjne nad aparatem pomocniczym organów gminy, określone przez ustawodawcę jako kierownictwo. Zatem to wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta), jako pracodawca, wykonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy oraz uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Art. 7 ustawy o pracownikach samorządowych expressis verbis określa podmioty dokonujące czynności z zakresu prawa pracy w imieniu różnych pracodawców samorządowych. Oznacza to, że żaden inny podmiot (poza dopuszczalnymi wyjątkami) nie może dokonywać czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec pracowników samorządowych. Mając na uwadze powyższe stwierdził, że to nie Rada, a Burmistrz, jako organ wykonawczy gminy i jednocześnie zwierzchnik służbowy pracowników urzędu miasta i gminy, ma wyłączne prawo nałożenia na tych pracowników obowiązków dotyczących wykonywania czynności związanych z zarządem nieruchomościami gminnymi czy reprezentowaniem gminy jako członka wspólnot mieszkaniowych lub wspólnika spółek prawa handlowego. Zatem, nałożenie konkretnego obowiązku na poszczególnych pracowników urzędu gminy mocą uchwały Rady, przy braku kompetencji do stanowienia przez Radę w tej materii, uznać należy za istotne naruszenie prawa. Z tej racji zaskarżona uchwała nie spełnia przesłanek ustawowych i tym samym nie może stanowić podstawy, w oparciu o którą odbywać się będzie gospodarowanie mieszkaniowym zasobem gminy. Skoro ustawodawca zastrzegł, że w akcie prawa miejscowego powinny znaleźć się określone regulacje, to ich brak skutkuje nieważnością uchwały, jako niewypełniającej przyznanej kompetencji. Organ stanowiący samorządu terytorialnego w swej działalności uchwałodawczej związany jest zasadą legalizmu, wynikającą z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W odpowiedzi na skargę organ gminy uznał skargę za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchwała rady gminy jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do jej wydania oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Należy wskazać, że do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały. Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest jednak dopuszczalne po upływie w/w terminu. Upływ określonego w ustawie terminu, nie wyłącza jednak kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli, w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. W niniejszej sprawie skarga na uchwałę Rady Miasta i Gminy Prochowice z dnia 30 marca 2012 r. nr XXII/123/2012 w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Prochowice na lata 2012-2016 wniesiona została do Sądu przez Wojewodę Dolnośląskiego, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego, wobec tego skargę uznać należało za skuteczną. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała, że zaskarżona uchwała w istotny sposób narusza prawo. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały jest art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) zwanej dalej ustawą, który stanowi, że rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Na jego podstawie do wyłącznej właściwości rady gminy przypisany został obowiązek podejmowania uchwał w przedmiocie wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Uszczegółowienie tego obowiązku dokonane zostało w art. 21 ust. 2 ustawy, który stanowi, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności: 1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne; 2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata; 3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach; 4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu; 5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach; 6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach; 7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne; 8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności: a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali, b) planowaną sprzedaż lokali. Przedmiotowa uchwała stanowi wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, która w swoich zapisach powinna wyznaczać pewne kierunki działania organów gminy. Program to plan, układ zamierzonych czynności, założenia, cele działania (por. Słownik języka polskiego pod red. E. Soból, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002 r., s. 753). Wobec tego wieloletni program gospodarowania, to obejmujący okres wielu lat plan zamierzonych czynności, bądź założeń, celów działania. Program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy ma charakter aktu planowania, aktu polityki gminnej, który powinien kształtować politykę gospodarowania gminnym zasobem mieszkaniowym przez organy gminy. Program powinien zatem, przy spełnieniu wymogów co do jego treści określonych w art. 21 ust. 2 ustawy, zawierać zarówno aktualną ocenę stanu zasobu mieszkaniowego gminy, ale przede wszystkim stanowić pewną prognozę na przyszłość - w zakresie faktycznego gospodarowania tym zasobem. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy, gmina tworzy warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej jako zadanie własne. W celu realizacji tego zadania na podstawie art. 20 ustawy gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy. Jednocześnie w przypadku utworzenia gminnego zasobu mieszkaniowego powstaje potrzeba gospodarowania nim zgodnie z przeznaczeniem do jakiego został utworzony, a więc dla zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Analiza treści art. 21 ust. 2 ustawy prowadzi do wniosku, że określając materię, do uregulowania w drodze uchwały radzie gminy, wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy. Należy jednak wskazać, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, które winny być w programie ujęte, świadczy o tym użyte w nim wyrażenie "w szczególności", lecz co zaakcentować trzeba, że uchwalany program obligatoryjnie musi obejmować wszystkie kwestie określone w art. 21 ust. 2 ustawy. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów programu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje bowiem istotnym naruszeniem prawa. Zauważyć należy, że wszystkie kwestie określone w ust. 2 składają się na treść programu, o czym świadczy regulacja zawarta w art. 21 ust.1 pkt 1 ustawy. W odniesieniu do tego, dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały uznać należało, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Wadliwość wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy dotyczy nieuwzględnienia zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 21 ust. 2 ustawy. Z tej racji uwzględniając konieczność umieszczenia w programie wszystkich elementów z art. 21 ust. 2 ustawy podzielić należy stanowisko Wojewody, że przyjęta przez Radę uchwała nie określa w wymaganym zakresie, wskazanej w pkt 1 przepisu, prognozy wielkości zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne oraz prognozy stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w kontekście poszczególnych lat z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne (art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy). W zakresie tej części programu Rada Gminy poprzestała na opisie aktualnej wielkości zasobu mieszkaniowego gminy poprzez wskazanie liczby lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność bądź współwłasność Gminy, wyposażenia lokali i budynków komunalnych, oraz aktualnego stanu technicznego zasobu mieszkaniowego (rozdział I załącznika do uchwały). Zasadnie organ nadzoru podniósł, że Rada określiła jedynie aktualny stan ilościowy mieszkaniowego zasobu gminy, natomiast nie dopełniła obowiązku przedstawienia prognozy wielkości tego zasobu w rozbiciu na poszczególne lata. Obowiązkiem organu stanowiącego gminy jest określenie aktualnego stanu zasobu i następnie pomniejszenie lub powiększenie go w kolejnych latach w związku z planowanymi działaniami (np. sprzedaż, budowa, kupno, likwidacja itp.). Rada w przedmiotowym programie nie zawarła również treści dotyczących prognozy stanu technicznego lokali wchodzących w skład zasobu gminnego w poszczególnych latach obowiązywania planu. Zapisy uchwały dotyczą wyłącznie aktualnego stanu technicznego lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego. W takim przypadku regulacja programu nie wypełnia w całości postanowień art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy, gdyż ustawodawca we wskazanym przepisie wprost określił, że prognoza wielkości zasobu mieszkaniowego gminy oraz prognoza stanu technicznego tego zasobu powinna zostać ustalona z podziałem na kolejne lata oraz lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne. Analogiczne zastrzeżenia należy odnieść do niewypełnienia w zaskarżonej uchwale normy kompetencyjnej co do określenia w programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy wydatków inwestycyjnych związanych z gospodarowaniem tym zasobem w poszczególnych latach obowiązywania programu (art. 21 ust. 2 pkt 7 ustawy ). W rozdziale VII załącznika uchwały prawidłowo zostały określone koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów i modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład gminnego zasobu z podziałem na poszczególne lata obowiązywania programu. Całkowicie pominięto przy tym konieczność określenia wydatków inwestycyjnych z podziałem na poszczególne lata obowiązywania uchwalanego programu. Wydając rozstrzygnięcie nadzorcze w niniejszej sprawie Wojewoda zasadnie uznał za istotne uchybienie uchwały, fakt braku jej opublikowania, co stanowi wymóg formalny jako aktu prawa miejscowego. W § 4 uchwały podano, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy Prochowice". Z tej racji tryb wejścia w życie uchwały z dniem podjęcia, bez konieczności ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi istotne naruszenie prawa. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, ponieważ została zaliczona do tej kategorii mocą przepisu szczególnego jako akt regulujący zasady zarządu mieniem gminy (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym) oraz zawierający przepisy abstrakcyjne i generalne (dotyczące zasad polityki czynszowej i warunków obniżania czynszu). Z tej racji organ gminy poprzez pominięcie konieczności jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego naruszył art. 88 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zatem przedmiotowa uchwała nie może funkcjonować w obrocie prawnym oraz wywoływać skutków prawnych wobec jej adresatów. Podstawowe do rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowiło ustalenie, czy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego i czy wymaga w konsekwencji ogłoszenia jej w formie przewidzianej dla tego rodzaju aktów. Sąd podziela zarzut organu nadzoru, że naruszenie prawa nastąpiło również poprzez zamieszczenie w rozdziale V załącznika do uchwały, dotyczącym zasad zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy, regulacji określającej podmioty, które sprawują zarząd mieszkaniowym zasobem gminy oraz budynkami, których gmina jest współwłaścicielem. Rada wskazała, że: "Zarządzanie lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu Gminy realizowane jest: poprzez Urząd Miasta i Gminy Prochowice Referat Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej - w odniesieniu do komunalnych lokali mieszkalnych i budynków stanowiących wyłączną własność komunalną". Z kolei w zamieszczonej w tym rozdziale tabeli nr 11 wskazano jako zarządców Urząd Miasta i Gminy Prochowice, w zakresie lokali których właścicielem jest gmina jak i części lokali będących współwłasnością gminy, oraz Strefę Aktywności Gospodarczej S.sp. z o.o. L. w zakresie pozostałej części lokali, których współwłaścicielem jest gmina. Ponadto w rozdziale V załącznika do zaskarżonej uchwały postanowiono: "Do reprezentowania gminy we wspólnotach mieszkaniowych upoważniony jest Kierownik Ref. Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej oraz inne osoby upoważnione przez kierownika jednostki." Wykonując normę kompetencyjną zawartą w art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, a tym samym określając sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach, Rada nie była władna do określania podmiotu wykonującego czynności związane z zarządzaniem i administrowaniem mieszkaniowym zasobem gminy. Rację ma organ nadzoru twierdząc, że Rada powyższą regulacją wkroczyła w kompetencje Burmistrza, do którego zadań należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym. Zwłaszcza, że powołany przepis nie daje Radzie kompetencji do wskazywania z nazwy podmiotu, który wykonuje ww. czynności. O ile organ nadzoru nie kwestionuje wykonywania ww. czynności przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), upoważnionego do tego na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, o tyle naruszającym prawo w sposób istotny jest określenie, że działanie to następuje za pośrednictwem odpowiednich komórek Urzędu Miasta i Gminy czy przez wskazaną z nazwy inną osobę prawną czy jednostkę organizacyjną nieposiadająca osobowości prawnej jak np. spółkę prawa handlowego. Ponadto wskazane postanowienia rozdziału V załącznika do zaskarżonej uchwały nakładające na Referat Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta i Gminy, a de facto jego pracowników, obowiązki związane z wykonywaniem przez gminę zarządu gminnym zasobem mieszkaniowym oraz z reprezentowaniem gminy we wspólnotach mieszkaniowych należy traktować jako wkroczenie w kompetencje Burmistrza. Burmistrz, będąc zwierzchnikiem służbowym pracowników Urzędu Miasta i Gminy, jest wyłącznie upoważniony do decydowania o zakresie i rodzaju ich obowiązków pracowniczych (art. 33 ust. 2 - 3 i ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 pkt 1 i 3 ustawy o pracownikach samorządowych). Organ nadzoru powołując się regulamin organizacyjny Urzędu Miasta i Gminy Prochowice nadany przez Burmistrza zarządzeniem z dnia 14 maja 2008 r. nr 105/2008 wskazał, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawuje władztwo organizacyjne nad aparatem pomocniczym organów gminy, określone przez ustawodawcę jako kierownictwo. Zatem to wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta), jako pracodawca, wykonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy oraz uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Art. 7 ustawy o pracownikach samorządowych expressis verbis określa podmioty dokonujące czynności z zakresu prawa pracy w imieniu różnych pracodawców samorządowych. Tym samym żaden inny podmiot (poza dopuszczalnymi wyjątkami) nie może dokonywać czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec pracowników samorządowych. Wobec tego należy stwierdził, że to nie Rada, a Burmistrz, jako organ wykonawczy gminy i jednocześnie zwierzchnik służbowy pracowników urzędu miasta i gminy, ma wyłączne prawo nałożenia na tych pracowników obowiązków dotyczących wykonywania czynności związanych z zarządem nieruchomościami gminnymi czy reprezentowaniem gminy jako członka wspólnot mieszkaniowych lub wspólnika spółek prawa handlowego. Należy uznać za istotne naruszenie prawa poprzez nałożenie konkretnego obowiązku na poszczególnych pracowników urzędu gminy uchwałą, mimo braku kompetencji do jej stanowienia przez Radę. Wobec tego zaskarżona uchwała nie spełnia przesłanek ustawowych i tym samym nie może stanowić podstawy, w oparciu o którą odbywać się będzie gospodarowanie mieszkaniowym zasobem gminy. Skoro ustawodawca zastrzegł, że w akcie prawa miejscowego powinny znaleźć się określone regulacje, to ich brak skutkuje nieważnością uchwały, jako niewypełniającej przyznanej kompetencji. Organ stanowiący samorządu terytorialnego w swej działalności uchwałodawczej związany jest zasadą legalizmu, wynikającą z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (pkt I wyroku). O wykonalności uchwały w zakwestionowanej części orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. (pkt II wyroku). Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. (pkt III wyroku).