IV SA/Wr 452/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w e Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Protokolant Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia sposobu sprawiania pogrzebu przez gminę Lubawka osobom do tego uprawnionym - w zakresie jej § 6 w części stwierdzającej : " od dnia jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa dolnośląskiego" I. stwierdza nieważność uchwały w zaskarżonej części II. orzeka iż uchwała w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu III. zasądza od Gminy L. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 (słownie dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 29 listopada 2007 r. Rada Miejska w Lubawce, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej ustawa o samorządzie gminnym), art. 17 ust. 1 pkt 15 i art. 44 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2004 r. nr 64, poz. 593 ze zm.; dalej ustawa o pomocy społecznej) podjęła uchwałę nr X/104/07 w sprawie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu przez gminę Lubawka osobom do tego uprawnionym. W § 6 tej uchwały stwierdzono, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Wymieniony wyżej przepis uchwały został zaskarżony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez Wojewodę Dolnośląskiego, który wniósł o stwierdzenie nieważności tego przepisu we fragmencie "po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego" zarzucając naruszenie: art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz. U. z 2007 r. nr 68, poz. 449; dalej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych). W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, iż rada gminy warunkując wejście w życie tej uchwały od ogłoszenia jej w dzienniku urzędowym i wskazując vacatio legis jako 14 dni od dnia jej publikacji nadała zaskarżonej uchwale przymiot aktu prawa miejscowego. Natomiast rodzaje aktów prawnych podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym ustawodawca określił w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W pkt 2 tego przepisu postanowiono, iż w powyższym dzienniku ogłasza się m. in. akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy. W wojewódzkim dzienniku urzędowym nie publikuje się natomiast aktów, które nie są zaliczane do aktów prawa miejscowego, nie zostały wymienione w pozostałych punktach wspominanego art. 13 bądź też nie podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym na podstawie przepisów szczególnych. Ponadto w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych ustawodawca postanowił, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt określi termin dłuższy. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze. Z kolei art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jej jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W ocenie organu nadzoru zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 lipca 2006 r. uznał, że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, iż uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust.1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zdaniem organu nadzoru stanowiąc przedmiotową uchwałę rada gminy nie zamieściła w jej treści norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Uchwała ta stanowi akt kierownictwa wewnętrznego. Tym samym wobec zaskarżonej uchwały nie znajdują zastosowania regulacje art. 4 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych ani też nie znajduje zastosowania art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w Lubawce wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że stanowisko wyrażone we wskazanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. co do charakteru norm aktów prawa miejscowego nie jest przekonywujące. Co do charakteru norm wydawanych na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym istnieje rozbieżność w doktrynie i orzecznictwie, dlatego nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, iż podjęta uchwała ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego. Uchwała ta nie jest adresowana do ośrodka pomocy społecznej, gdyż określa zadania o charakterze powszechnym z zapewnieniem mieszkańcom gminy warunków do godnego pochowku po śmierci. Uprawnienie to dotyczy nie tylko podopiecznych ośrodka pomocy społecznej ale i każdej osoby, która wymagać będzie takiego zachowania. Jest faktem powszechnie znanym, że samotność osób starszych przybiera coraz szersze kręgi. Stąd przyjęto, że spełniony został warunek zawarty w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Gmina Lubawka w dotychczasowej praktyce legislacyjnej stara się mieć na uwadze, w odróżnieniu przepisów gminnych od aktów kierownictwa wewnętrznego, pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Wr 1125/91, (ONSA 1993/2/35), który jak się wydaje nie stracił na ważności. Wskazano w nim, że w praktyce legislacyjnej organów gminy akty normatywne stanowiące przepisy gminne nie zawsze są odróżniane od aktów normatywnych kierownictwa wewnętrznego, co więcej, niejednokrotnie przepisy gminne zamieszczane są w jednym akcie z nakazami i zakazami kierownictwa wewnętrznego i z tego względu ani zewnętrzna forma określonego aktu, ani powoływana w nim podstawa prawna i tryb jej publikacji nie mogą przesądzać o charakterze zawartych w nim postanowień. Istotna różnica pomiędzy aktem normatywnym stanowiącym przepisy gminne, a aktem normatywnym kierownictwa wewnętrznego sprowadza się do tego, że przepis gminny rozstrzyga w sposób bezwzględny o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, natomiast akt kierownictwa wewnętrznego określa jedynie zadania i obowiązki osób i jednostek organizacyjnych gminy, a ewentualne zastosowanie wynikających z tych zdań nakazów i zakazów wobec podmiotów spoza tego układu organizacyjnego, tj. wobec członków wspólnoty samorządowej, uzależnione jest od ich woli. Gmina Lubawka uważa zatem iż podjęta uchwała zasługuje aby zaliczyć ją do aktów prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W świetle przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne powołane zostały do kontroli m. in. aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 cytowanej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie zaś do przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (30 dni od dnia doręczenia uchwały) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym wypadku organ może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym przyjęto, iż dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 kpa, ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Gi 928/07). Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Lubawce z dnia 29 listopada 2007 r., nr X/104/07 w sprawie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu przez gminę Lubawka osobom do tego uprawnionym. W zaskarżonym § 6 uchwały rada gminy przyjęła, że uchwała ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, co oznacza, iż w ocenie organu gminy podjęta uchwała jest aktem prawa miejscowego. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów (art. 94 Konstytucji). Z treści art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika zaś, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Natomiast w myśl ust. 2 tego przepisu, na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Natomiast zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa powołana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych (art. 42 ustawy o samorządzie gminnym). Z treści art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych wynika zaś, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy (pkt 2) oraz inne akty prawne, informacje komunikaty, obwieszczenia, ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne (pkt 10). Z powyższego wynika, że aktem prawa miejscowego jest akt uchwalony przez radę gminy w formie uchwały, podjęty na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie, powszechnie obowiązujący na obszarze gminy, zawierający normy generalne oraz abstrakcyjne. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Powołane w zaskarżonej uchwale przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie mogą stanowić samodzielnej podstawy prawnej aktu prawa miejscowego, gdyż mają charakter ustrojowoprawny. Z treści art. 18 ust. 2 pkt 15 tej ustawy wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Natomiast z przepisów art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że na podstawie upoważnień ustawowych radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Podstawy prawnej uchwały mającej charakter aktu prawa miejscowego nie mogą stanowić również przepisy art. 17 ust. 1 pkt 15 i art. 44 ustawy o pomocy społecznej. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 15 ustawy o pomocy społecznej stanowi bowiem, iż do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy sprawienie pogrzebu, zaś art. 44 tej ustawy stanowi, że sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego. Żaden z powołanych przepisów ustawy o pomocy społecznej nie upoważnia rady gminy do podjęcia uchwały, mającej charakter aktu prawa miejscowego w przedmiocie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu przez gminę. Przepis art. 36 ustawy o pomocy społecznej zawiera katalog świadczeń z pomocy społecznej o charakterze pieniężnym (pkt 1) i charakterze niepieniężnym (pkt 2). Sprawienie pogrzebu jest świadczeniem z pomocy społecznej o charakterze niepieniężnym (art. 36 pkt 2 lit "f" ustawy o pomocy społecznej). Przepisy ustawy o pomocy społecznej wyraźnie wskazują, w jakich sprawach z zakresu świadczeń z pomocy społecznej, organy samorządu terytorialnego, w tym rady gmin, mogą podejmować uchwały. Przykładowo można wskazać art. 96 ust. 1, zgodnie z którym rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w ust. 2, będących w zakresie zadań własnych albo przepis art. 97 ust. 5, który zawiera upoważnienia dla rady powiatu lub rady gminy do ustalenia, w drodze uchwały, w zakresie zadań własnych, szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych, przy czym usługi w ośrodkach wsparcia i mieszkania chronione należą do świadczeń niepieniężnych, o których mowa w art. 36 pkt 2 lit "l" i "n". W przypadku świadczenia niepieniężnego polegającego na sprawieniu pogrzebu brak jest w ustawie o pomocy społecznej przepisu upoważniającego radę gminy do podjęcia uchwały, mającej charakter aktu prawa miejscowego, w przedmiocie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu przez gminę. Zasadne jest zatem stanowisko organu nadzoru, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i w związku z tym nie podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Powyższe oznacza, iż zaskarżony § 6 uchwały w części stwierdzającej: "od dnia jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa dolnośląskiego" został podjęty bez podstawy prawnej. Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 143/08, w którym przyjęto, iż na gruncie obowiązujących przepisów brak jest podstawy prawnej do ogłoszenia uchwały w sprawie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu przez gminę w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z tych względów Sąd stwierdził nieważność paragrafu 6 zaskarżonej uchwały w części stwierdzającej: "od dnia jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa dolnośląskiego". Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Sąd orzekł, że uchwala w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu (art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd zasądził od Gminy Lubawka na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.)