IV SA/Wr 460/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Protokolant: referent Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. (dalej: skarżąca, wnioskodawczyni) po rozpatrzeniu odwołania J. B. od wydanej z upoważnienia Burmistrza G. decyzji kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. decyzji z dnia [...] maja 2018 r. ([...]) o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad babcią, K. B., decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. ([...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy, rozstrzygnięcie swe oparł na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. ([...]) organ I instancji odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad babcią. Organ wskazał, że odmawia przyznania przedmiotowego świadczenia, bowiem niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia. W odwołaniu od powyższej decyzji wskazała, że odnośnie daty powstania niepełnosprawności wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 21 października 2014 r. orzekł, iż art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Pismem z dnia 9 lipca 2018 r. organ odwoławczy zwrócił się do organu I instancji o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego u rodziny wnioskodawczyni w celu ustalenia, czy opieka nad babcią jest przez skarżącą rzeczywiście sprawowana, między innymi z uwagi na różne miejsca zamieszkania stron i wskazaną w orzeczeniu o niepełnosprawności koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W ramach wywiadu wniesiono również o ustalenie kto dotychczas sprawował opiekę nad babcią wnioskodawczyni. W dniu 1 sierpnia 2018 r. wpłynął do Kolegium żądany wywiad środowiskowy w trakcie którego ustalono, że osoba wymagająca opieki K. B., mieszka z córką A. B., która legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym na stałe. K. B. ma jeszcze dwoje dzieci: córkę R. która od lat mieszka w N. i odwiedza mamę sporadycznie oraz syna T., który zamieszkuje w sąsiednim domu jednorodzinnym wraz ze swoją rodziną. W trakcie wywiadu K. B. oświadczyła, że do maja 2018 r. opiekę nad nią sprawowała syn T. B. wraz z żoną A. B. zaś od czerwca głównym opiekunem jest wnuczka J. B. która sprawuje opiekę w godzinach od 10.00 do 13.00. Do jej zadań należy mycie okien, wykupowanie recept, pomoc w zakupach, zachowanie czystości i higieny w domu, organizacja czasu wolnego babci. K. B. wskazała ponadto, że syn T. nadal uczestniczy aktywnie w procesie jej leczenia, wozi na wszystkie wizyty lekarskie tj. okulista, endokrynolog, pulmonolog oraz pomaga w codziennych czynnościach, a w okresie jesienno-zimowym pilnuje kotłowni - pali w piecu. W ocenie pracownika socjalnego pomoc wnuczki jest dużym wsparciem dla K. B., dzięki temu ma ona zaspokajane codziennie potrzeby życiowe. K. B. jest osobą chodzącą, sama wykonuje też rożne czynności wokół siebie. Wskazała także, że wnuczka nie będzie kontynuować nauki Według pracownika socjalnego, do pomocy K. B. w prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz w procesie leczenia, angażuje się cała rodzina tj. J. B., A. B., T. B. oraz jego małżonka. Ponadto pracownik socjalny wskazał, że nie można mówić o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej gdyż skarżąca ukończyła szkołę ponadgimnazjalną, zdała maturę i kariera dopiero się przed nią otwiera. Po zapoznaniu się z treścią odwołania oraz materiałem dowodowym zebranym w aktach sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. zważyło, co następuje: Na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1a osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niniejsza sprawa toczy się z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na babcię. W ocenie Kolegium po pierwsze konieczne jest do rozważenia, czy wnuczka może składać taki wniosek z uwagi na to, że w pierwszej kolejności zobowiązanymi do alimentacji są dzieci osoby wymagającej opieki oraz czy rzeczywiście to wnuczka sprawuje opiekę nad babcią. Zgodnie bowiem z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, dalej k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z treści art. 129 § 1 k.r.o. wynika zaś, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2). Z kolei przepis art. 132 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a cyt. ustawy, nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a cyt. ustawy. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a cyt. ustawy nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym - tj., gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższą argumentację podziela również Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jednak pod warunkiem, że zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności z obiektywnych, a nie subiektywnych przyczyn nie mogą lub nie chcą zajmować się swoim rodzicem. W niniejszej sprawie z ustaleń organu I instancji wynika, że osoba wymagająca opieki, K. B., mieszka z niepełnosprawną córką, z którą wzajemnie prowadzi gospodarstwo domowe. Posiada również córkę R., która na stałe mieszka za granicą. Jednak w sąsiednim domu jednorodzinnym, mieszka syn K. B., wraz z żoną i córką (wnioskodawczynią), którzy aktywnie uczestniczą w życiu K. B., pomagają jej w codziennych czynnościach i w procesie leczenia. Syn jest niewątpliwie zobowiązany do alimentacji przed wnuczką. Oznacza to, że istniałyby przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jedynie gdy dzieci K. B., a wśród nich syn T., nie byłyby w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Nie chodzi tu tylko o brak możliwości sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawną matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale także o brak możliwości dostarczenia przez nią środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia odpowiedniej opieki przez inne osoby. Oczywiście taką okolicznością, która mogłaby uzasadniać niemożność spełnienia obowiązku alimentacyjnego jest posiadanie przez córkę A. B., orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wskazał przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt: I OSK 829/16, okolicznościami, które mogą świadczyć też o tym, że dana osoba nie może wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych (oprócz posiadania znacznego stopnia niepełnosprawności), może być także śmierć osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, czy też przebywanie za granicą, które uniemożliwia sprawowanie opieki nad osobą, która tego wymaga. Tym samym również R. B., córkę osoby wymagającej opieki, można by wykluczyć z osób zobowiązanych. Niemniej jednak jak wskazano, syn T. zajmuje się swoją mamą i jest on w pierwszej kolejności, przed swoją córką, wnioskodawczynią, zobowiązany do opieki nad nią. Tym bardziej, iż nie występuje tu taka okoliczność, iż syn K. B. nie może tej opieki sprawować, co więcej on ją faktycznie wykonuje. Podkreślić przy tym trzeba, że wedle oświadczenia K. B., J. B. sprawuje nad nią opiekę jedynie przez 3 godziny dziennie, od 10.00 do 13.00, a w pozostałym czasie albo K. B. radzi sobie sama albo pomaga jej syn T. Jak wskazano, to dzieci są w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad rodzicami i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne zobowiązane osoby. Tym samym, ponieważ skarżąca nie jest w pierwszej kolejności zobowiązana do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojej babci, a ponadto opiekę nad nią sprawuje de facto cała rodzina (syn T. z żoną i córką, wnioskodawczynią w niniejszej sprawie) dlatego nie może jej być przyznane żądane świadczenie pielęgnacyjne. Na przeszkodzie przyznania jej tego świadczenia stoją tylko okoliczności wskazane powyżej, nie jest zaś to, co wskazał organ I instancji, a więc data kiedy powstała niepełnosprawność u K. B. Tu rację ma skarżąca, że w tym zakresie orzekł Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, wskazując, że art. 17 ust. 1b ustawy, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie: – art. 15 k.p.a. ponieważ wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została pozbawiona prawa do dwukrotnego rozpoznania zasadniczo istotnej kwestii podjętej dopiero na etapie postępowania odwoławczego, – art. 7, 77, 78, k.p.a. w zakresie zebranego materiału dowodowego, który nie pozwała na ustalenie stanu faktycznego, a w wielu miejscach zupełnie mu zaprzecza, – art. 139 k.p.a. ponieważ rozstrzygnięcie pogorszyło jej sytuację wbrew postanowieniom zagadnienia refomationis in peius. Ponadto skarżąca podważyła ustalenia wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego przez organ I instancji na zlecenie Kolegium Odwoławczego. Nawiązując do postawionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z wyłączeniem jej części dotyczącej różnicowania prawa do świadczenia ze względu na datowanie powstania niepełnosprawności prawidłowo rozpoznanej przez organ odwoławczy, pozostającej w zgodności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie też do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonym zakresie stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z uchybieniami, które spowodowały konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Stosownie do treści art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a to oznacza, że ustawodawca nakazuje dwukrotne rozpoznanie sprawy administracyjnej, polegającej na potrzebie dwukrotnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego w toku prowadzonego postępowania, przez organ pierwszej instancji, a następnie w wyniku wniesienia środka zaskarżenia przez organ drugiej instancji. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron postępowania. W postępowaniu drugoinstancyjnym organ odwoławczy jest zatem kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszyłoby zasadę o, której mowa w art. 15 k.p.a. W kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] maja 2018 r. ([...]) odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad babcią – K. B., ze względu na fakt, iż niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia (art. 17 ust. 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych). Natomiast w postępowaniu drugoinstancyjnym Kolegium Odwoławcze zleciło organowi pierwszej instancji przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego u rodziny skarżącej w celu ustalenia, czy jej opieka nad babcią jest rzeczywiście sprawowana oraz ustalenie kto dotychczas sprawował opiekę nad babcią skarżącej. W następstwie zaskarżoną decyzją Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] maja 2018 r. W tym stanie rzeczy Sąd nie ma wątpliwości, że postępowanie organu odwoławczego zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 15 k.p.a. Organ przeprowadził bowiem postępowanie dowodowe w całości. Słusznie zatem zarzuciła skarżąca, że została pozbawiona "jednej instancji" i uniemożliwiono jej ustosunkowania się do ustaleń dotyczących sytuacji rodziny, co stanowi naruszenie art. 15, art. 7, art. 77 i art. 78 k.p.a. Organ pierwszej instancji odmawiając prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy, dokonał błędnej wykładni tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała powyżej kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiających uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjnego. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (zob. też NSA I OSK 2593/16, I OSK 2407/16, I OSK 1622/15, I OSK 1614/16 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe pozwala Sądowi stwierdzić, że zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji są niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a należało orzec jak w sentencji wyroku. Z powyższych rozważań wynikają wskazania do dalszego procedowania. Niniejsze orzeczenie Sądu nie przesądza o kierunku rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.