IV SA/Wr 461/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia NSA Henryk Ożóg, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Ząbkowic Śląskich z dnia 18 kwietnia 2011 r. nr XI/40/2011 w przedmiocie przekształcenia Publicznego Przedszkola Nr 1 w Ząbkowicach Śląskich I. stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej uchwały. Pismem z dnia 31 maja 2011 r. Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. zaskarżył § 4 uchwały Rady Miejskiej Ząbkowice Śląskie Nr XI/40/2011 z dnia 18 kwietnia 2011 r. w sprawie przekształcenia Publicznego Przedszkola Nr 1 w Ząbkowicach Śląskich. W ocenie organu nadzoru § 4 powyższej uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95) dalej ustawa. W związku z powyższym organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 uchwały Rady Miejskiej Ząbkowice Śląskie Nr XI/40/2011 z dnia 18 kwietnia 2011 r. w sprawie przekształcenia Publicznego Przedszkola Nr 1 w Ząbkowicach Śląskich. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w § 4 przedmiotowej uchwały postanowiono "Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jego ogłoszenia". Zgodnie zaś z art. 13 ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: 1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; 2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy; 3) statuty związków międzygminnych oraz statuty związków powiatów; 4) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; 5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, 6) organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy; porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte: a) między jednostkami samorządu terytorialnego, b) między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej; 7) uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa; 8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy; 8a) rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego; 9) statut urzędu wojewódzkiego; 10) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Powyższe wyliczenie wskazuje, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się trzy kategorie aktów. Pierwszą kategorią są akty prawa miejscowego, przy czym o takim charakterze aktu decyduje ich treść, zwłaszcza generalny i abstrakcyjny charakter norm zawartych w takim akcie. Do drugiej kategorii można zaliczyć akty wymienione w art. 13 pkt 3-10 ustawy, wykazujące dużą różnorodność pod względem formy, treści czy mocy obowiązującej, podlegające ogłoszeniu w oparciu o przepisy tej ustawy. Trzecią kategorię stanowią akty, których ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym nakazują odrębne przepisy (tzn. nie zamieszczone w ustawie). Organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała nie należy do aktów wymienionych w pkt 3-10 wskazanego wyżej przepisu, nie istnieje także przepis szczególny, nakazujący opublikowanie uchwały w sprawie przekształcenia publicznego przedszkola. Rada Miejska Ząbkowic Śląskich, kierując przedmiotową uchwałę do publikacji w dzienniku urzędowym, działała w oparciu o założenie, że stanowi ona akt prawa miejscowego, na co wskazuje przywołany w podstawie prawnej art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi na podstawie tej ustawy gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. W uchwale brak jednak wskazania, jakiej konkretnie tematyki wymienionej w pkt 1-4 ust. 2 art. 40 powyższej ustawy miałaby ona dotyczyć. W opinii organu nadzoru przekształcenie przedszkola publicznego nie mieści się ono w żadnym z tych zakresów. Uchwała nie kreuje po stronie mieszkańców Gminy żadnych praw ani obowiązków, a z uwagi na swoje jednokrotne zastosowanie nie spełnia waloru abstrakcyjności, jaki jest właściwy aktom prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Gmina Ząbkowice Śląskie – Rada Miejska Ząbkowic Śląskich wniosła o jej oddalenie wskazując, że podstawą prawną podjętej uchwały był przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" i art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie "terytorialnym" (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 58 ust. 1, 2 i 6 w związku z art. 59 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w związku z § 5 ust. 6 Ramowego statutu publicznej szkoły podstawowej załącznik 2 do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624 ze zm.). W ocenie Gminy podjęta przez Radę Miejską Ząbkowic Śląskich uchwała jest zgodna z podaną w niej podstawą prawną i nie narusza obowiązującego w tym zakresie przepisu prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a nie wprowadza innych kryteriów do kontroli uchwał jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza – gdy chodzi o sądową kontrolę uchwał – innych kryteriów aniżeli kryterium zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Według art. 147 § 1 p.p.s.a Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przytoczony przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. nie określa jednak jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Według art. 91 ustawy o samorządzie gminnym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie do art. 93 ust. 1 przywołanej ustawy "Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei w myśl art. 94 ust. 1 nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1 a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2). Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. W niniejszej sprawie zachodzi wątpliwość czy uchwała Rady Miejskiej Ząbkowic Śląskich Nr XI/40/2011 z dnia 18 kwietnia 2011 r. w sprawie przekształcenia Publicznego Przedszkola Nr 1 w Ząbkowicach Śląskich stanowi akt prawa miejscowego a to ma istotne znaczenie z punktu widzenia przepisu art. 13 ustawy, który to przepis pozwala ogłosić w wojewódzkim dzienniku urzędowym min. akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (pkt 2); inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne (pkt 10). Wątpliwość tę należy rozstrzygnąć zgodnie ze stanowiskiem organu nadzoru zawartym w skardze z dnia 31 maja 2011 r. Nie da się bowiem przyjąć, że uchwała w sprawie przekształcenia Publicznego Przedszkola Nr 1 w Ząbkowicach Śląskich ma rangę prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego cechuje bowiem jego powszechne obowiązywanie na terenie jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że akt prawa miejscowego jest aktem kierowanym do nieokreślonej liczby adresatów najczęściej do mieszkańców drugiej jednostki terytorialnej i reguluje w sposób bezpośredni ich prawa i obowiązki oraz kształtuje ich sytuację prawną. W świetle tych wywodów przekształcenie określonej placówki oświatowej nie można uznać za akt prawa miejscowego. Można przy tym przyjąć, że uchwała, której przepis został zaskarżony wchodzi w zakres aktów wymienionych w pkt 10 art. 13 ustawy. Trzeba jednak w takiej sytuacji wskazać przepis szczególny, na podstawie którego tego rodzaju akt podlegałby ogłoszeniu. Odpowiadająca na skargę nie wskazała takiej szczególnej podstawy prawnej ogłoszenia aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co więcej w systemie prawa takiego aktu szczególnego brak. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. Punkt II orzeczenia znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a.