IV SA/Wr 462/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania usług opiekuńczych I. uchyla decyzję I i II instancji; II. przyznaje radcy pr. M. P. kwotę 292, 80 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) zł w tym 22 % VAT od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...],, po rozpatrzeniu odwołania A. S. od wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr IV Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...], nr [...] odmawiającej przyznania usług opiekuńczych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 50 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wskazano, że A. S. wystąpiła w dniu 15 lutego 2008 r. do organu pierwszej instancji z wnioskiem o przyznanie "nieodpłatnej usługi do robienia zakupów i pomocy w codziennych czynnościach związanych z utrzymaniem gospodarstwa domowego" z uwagi na stan zdrowia wnioskodawczyni i zalecenia lekarza. W uzasadnieniu wniosku A. S. wskazała, że jest w trudnej sytuacji życiowej. Sytuacja taka, jak podała strona, spowodowana jest tym, iż wnioskodawczyni pożyczyła Zarządowi Spółdzielni Mieszkaniowej "Z. A." pokaźną kwotę na dokończenie budowy mieszkań i do dzisiaj nie odzyskała tych pieniędzy. Ponadto, renta Wnioskodawczyni jest obciążona egzekucją komorniczą, w związku z czym otrzymuje zaledwie 376 zł świadczenia. A. S. poinformowała, że jest zadłużona u znajomych, nie widzi możliwości spłacenia długów, jak również zaciągnięcia dalszych pożyczek, zalega też z bieżącymi opłatami mieszkaniowymi. W trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego, w dniu 27 lutego 2008 r. A. S. sprecyzowała, że oczekuje usług opiekuńczych w wymiarze 8 godzin raz w tygodniu. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ pierwszej instancji - opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] - odmówił stronie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych, w wymiarze 8 godzin dziennie, jeden dzień w tygodniu. W uzasadnieniu odmowy organ wskazał, że z przedstawionego zaświadczenia lekarskiego nie wynika jednoznacznie, że Wnioskodawczyni wymaga pomocy drugiej osoby w codziennych czynnościach. Lekarz reumatolog umieścił jedynie informację o przeciwwskazaniu do dźwigania, długotrwałej pozycji stojącej i przymusowego pochylania. W odwołaniu A. S. wskazała, że jest osobą samotną, chorą, starszą, nie zawsze poradną i samodzielną (zakupy i pomoc w karmieniu bezdomnych zwierząt sporadycznie wykonuje wolontariusz). Zdaniem Odwołującej się, przeciwwskazania wymienione przez lekarza świadczą o tym, iż wymaga pomocy osoby drugiej, bez której trudno przestrzegać tych zaleceń (ze względu np. na kolejki w sklepach, na poczcie, jazdę środkami lokomocji oraz na ich oczekiwanie, sprzątanie domu). Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę zważyło, co następuje. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3), a specjalistyczne usługi opiekuńcze, są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (art. 50 ust. 4). Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (art. 50 ust. 5). A. S. przedstawiła zaświadczenie z dnia 26 lutego 2008 r., w którym lekarz chorób wewnętrznych wymienił następujące przeciwwskazania: dźwiganie, długotrwała pozycja stojąca, przymusowe pochylanie. Natomiast w załączonym również do akt sprawy zaświadczeniu z dnia 14 listopada 2006 r. Poradni Chirurgii Ortopedyczno - Urazowej we W. (nazwisko lekarza nieczytelne) stwierdzono: "schorzenia narządu ruchu mają charakter trwały, nie rokują powrotu do pełnego zdrowia, wskazane leczenie usprawniające". Należy zauważyć, że w żadnym z wymienionych zaświadczeń lekarskich nie ma wskazania o konieczności zapewnienia Odwołującej się pomocy osób drugich w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych (art. 50 ust. 3), co jest niezbędną przesłanką do przyznania usług opiekuńczych. A. S. załączyła do wniosku o przyznanie usług opiekuńczych orzeczenie lekarza - orzecznika ZUS, z dnia [...] nr [...], stwierdzające, iż jest całkowicie niezdolna do pracy na trwale. W tym orzeczeniu nie ma jednak wskazania o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Orzeczenie o niezdolności do pracy nie stanowi przesłanki do przyznania usług opiekuńczych. Na podstawie powyższych dokumentów nie można uznać, by w rozpatrywanym przypadku zachodziła konieczność przyznania A. S. usług opiekuńczych na podstawie art. 50 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Kolegium A. S. jest bowiem w stanie samodzielnie prowadzić gospodarstwo domowe i sama zaspokajać swoje codzienne, elementarne potrzeby życiowe. Kolegium zwróciło jednak poza rozstrzygnięciem uwagę, że we wniosku z dnia 15 lutego 2008r. A. S. zwracała się również o udzielenie zasiłku na podstawie art. 40 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że zasiłek celowy może być również przyznany osobie, która poniosła straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek taki może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 pkt 3). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 14 kwietnia 2008 r. organ pierwszej instancji wskazał, że nie znalazł przesłanek do przyznania pomocy na podstawie art. 40 pkt 1, gdyż w przypadku A. S. nie wystąpiło nagłe zdarzenie losowe. Należy jednak zauważyć, że zawarcie takiego stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji odmawiającej przyznania usług opiekuńczych nie stanowi załatwienia sprawy dotyczącej zasiłku przewidzianego w art. 40 pkt 1 powołanej ustawy. Stanowisko organu rozpatrującego wniosek o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej powinno zostać wyrażone w formie decyzji administracyjnej, a nie "przy okazji" załatwiania innej sprawy, jak to miało miejsce w niniejszym przypadku. Należy więc stwierdzić, że w zakresie dotyczącym wniosku o przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, organ pierwszej instancji pozostaje w zwłoce. A. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Kolegium i wniosła o: - zmianę przedmiotowej decyzji i przyznanie wnioskowanej pomocy, - dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z akt sprawy znajdujących się w Samorządowym Kolegium Odwoławczym, - przeprowadzenie wizji lokalnej mieszkania, garażu oraz w salonie antykwariatu, na okoliczność, iż stwierdzenia ujęte w decyzjach obydwu instancji nie odpowiadają prawdzie, - powołanie wskazanego przez skarżącą świadka, na okoliczność stwierdzenia niezdolności do samodzielnej egzystencji i jego pomocy jako wolontariusza, - przyjęcie jako dowodów załączonych do skargi kserokopii opinii i kart informacyjnych (załączniki 1-5), - w razie konieczności, skierowanie skarżącej na komisję biegłych lekarzy, którzy potwierdziliby, że jej stan zdrowia wymaga pomocy osób drugich. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jej pogarszający się stan zdrowia, powoduje niemożność samodzielnego wykonywania czynności życiowych, związanych z ubieraniem się, zachowaniem higieny, poruszaniem się w domu i w środowisku. Załączone do skargi załączniki (kserokopie) potwierdzają, iż skarżąca cierpi m.in. na fibromialgię. Skarżąca poinformowała, że na podstawie informacji ze szpitala, lekarz prowadzący ma wypisać zaświadczenie do MOPS o przydzielenie "kogoś do pomocy". Zdaniem skarżącej, już na podstawie poprzedniego zaświadczenia o przeciwwskazaniu do dźwigania, długotrwałej pozycji stojącej i schylania, powinna otrzymać usługi opiekuńcze, ale odmówiono jej takiej pomocy, choć jest osobą samotną i na dodatek obciążoną bezinteresowną opieką nad bezdomnymi zwierzętami. W dalszej części skargi A. S. przedstawiła swoją opinię o pracy osób zatrudnionych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. oraz w Kolegium i sposobie załatwiania spraw, zdaniem skarżącej - niewłaściwym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Kolegium zauważyło, że przedstawione przez A. S. zaświadczenia lekarskie nie zawierały wskazań o konieczności zapewnienia Skarżącej pomocy osób drugich w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych i nie uprawniały Skarżącej do uzyskania pomocy w formie usług opiekuńczych, świadczonych przez MOPS. Wskazane przez skarżącą schorzenie (fibromialgia), zostało zdiagnozowane dopiero w wyniku leczenia szpitalnego i wymienione w karcie informacyjnej z dnia 1 sierpnia 2008 r. Stanowi więc nową okoliczność, która wystąpiła już po wydaniu decyzji przez Kolegium. Wystąpienie nowej okoliczności nie oznacza, że rozstrzygnięcie Kolegium z dnia [...] było wadliwe. Zauważono, że ta nowa okoliczność, może być powodem nowego postępowania i ewentualnie uzasadniać starania A. S. o przyznanie usług opiekuńczych, jeżeli skarżąca będzie dysponowała stosownym zaświadczeniem lekarskim, iż nie może funkcjonować bez pomocy osób drugich. W skardze wspomniano, że na podstawie karty informacyjnej z leczenia szpitalnego lekarz prowadzący wypisze (w czasie przyszłym) stosowne zaświadczenie do MOPS o konieczności zapewnienia skarżącej usług opiekuńczych. Na podstawie takiego zaświadczenia, możliwe będzie rozpatrzenie ponownego wniosku A. S. o świadczenie pomocy w formie usług opiekuńczych, stosownie do zaleceń lekarza. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, powołany wyżej. Zgodnie z zawartym w nim unormowaniem osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych (ust. 1). Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust. 3). Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (ust. 4). Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (ust. 5). Rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania (ust. 6). Z treści ust. 1 powołanego unormowania wynika, że pomoc w formie usług opiekuńczych przysługuje osobie spełniającej warunki określone w dyspozycji tego przepisu, jeżeli wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. Regulacja ta nawiązuje do jednej z zasad pomocy społecznej, mianowicie do zasady subsydiarności, zgodnie z którą pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości /art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). W związku z powyższym organ winien był przede wszystkim ustalić, czy skarżąca znalazła się w trudnej sytuacji życiowej osoby, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób. Analizując ten problem należy mieć na względzie fakt, że do wniosku o przyznanie przedmiotowej pomocy skarżąca dołączyła m.in. orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] stwierdzające, że jest całkowicie niezdolna do pracy na trwale. W orzeczeniu tym wprawdzie brak wskazania o niezdolności do samodzielnej egzystencji, jednak interpretując jego treść i sens należy pamiętać o brzmieniu art. 5 pkt 2 w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnienia osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2008r., nr 14, poz. 92 ze zm.). Zgodnie z powoływanymi unormowaniami orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy (...) jest traktowane na równi z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (art. 5 pkt 2). Tymczasem, z definicji osoby zaliczonej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności wynika, że cechuje się ona naruszoną sprawnością organizmu wymagającą m.in. "czasowej lub częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych" (art. 4 ust. 2). Powyższe oznacza, że z istoty definicji określającej całkowitą niezdolność do pracy traktowaną na równi z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wynika, że jej immanentną cechą jest także wymóg zapewnienia takiej osobie "pomocy innych osób". Organy uchyliły się od dokonania jakiejkolwiek analizy w tym zakresie. Należy przy tym zauważyć, że z przepisu art. 50 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nie wynika – jak przyjmuje organ – że warunkiem przyznania pomocy osób drugich w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych klienta pomocy społecznej jest zamieszczenie stosownego wskazania o konieczności sprawowania takiej opieki w zaświadczeniu lekarskim. Zaświadczenie takie powinno jedynie uzasadniać przyznanie takiej opieki. Bezpośrednie potwierdzenie lekarskie jest wymagane w przypadku "zalecanej przez lekarza pielęgnacji". Gdyby nawet przyjąć, że ze względu na przesłankę wszechstronnego wyjaśnienia konkretnej sprawy wymienione wobec skarżącej przeciwwskazania lekarskie, mianowicie: dźwiganie, długotrwała pozycja stojąca, pochylanie, łącznie ze stwierdzeniem całkowitej i trwałej niezdolności do pracy nie stanowiły dostatecznej podstawy przyznania usługi opiekuńczej w wymiarze 8 godzin raz w tygodniu lecz wymagało jeszcze stosownej adnotacji lekarskiej, to z uwagi na obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 kpa) organ winien był o swoim wymaganiu poinformować stronę wyznaczając odpowiedni termin na przedstawienie stosownego zaświadczenia. Powyższe oznacza, że sprawa ta powinna być ponownie wnikliwie zbadana przez organ. W wypadku, gdyby postępowanie w przedstawionym zakresie doprowadziło do stwierdzenia, że skarżąca – z przyczyn wskazanych w art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – wymaga pomocy innych osób, należałoby ustalić, czy jest jej "pozbawiona". Z uwagi na wskazaną wyżej zasadą subsydiarności społecznej należałoby ustalić, czy nie mogła samodzielnie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej, w jakiej się znalazła, przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości (np. środków materialnych, uprawnień alimentacyjnych, itp.). Przy analizie powyższego należy pamiętać, że państwo udziela pomocy osobom potrzebującym niejako w ostatniej kolejności. Poprzedzają ją z reguły świadczenia z systemu ubezpieczeń społecznych i wynikający z uregulowanego w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym obowiązek alimentacyjny osób najbliższych wobec członków rodziny. W kontekście przeprowadzonych rozważań należy zauważyć, że zgodnie z art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, rada gminy określa w drodze uchwały (tzn. ma obowiązek określić) m.in. szczegółowe warunki przyznawania usług opiekuńczych. W treści zaskarżonych decyzji brak jest jakiegokolwiek stwierdzenia, z którego wynikałoby, czy wskazana regulacja ma jakież znaczenie w procesie stosowania prawa pomocy społecznej w stosunku do skarżącej. Ustosunkowując się do wniosków dowodowych zgłoszonych przez A. S. w treści skargi należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające "z dokumentu", jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zgłoszone przez skarżącą wnioski dowodowe nie miały takiego charakteru. Ponadto, zgodnie z zasadą art. 133 § 1 powołanej ustawy Sąd wydaje wyrok "na podstawie akt sprawy". Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O kosztach zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszeniu przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). Ze względu na odmowny walor decyzji administracyjnej, Sąd nie orzekał w przedmiocie jej wykonalności.