IV SA/Wr 467/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. B. na zarządzenie Burmistrza Miasta P.-Z. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia założeń oraz powołania zespołu ds. opracowania wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy postanawia: odrzucić skargę. Zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie przepisów Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.), dalej: ustawa, w sprawie określenia założeń oraz powołania zespołu ds. opracowania wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, Burmistrz Miasta P.-Z. m.in. określił założenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy P.-Z. na lata 2017-2021 i powołał zespół roboczy w celu opracowania projektu tego programu. Na powyższe zarządzenie skargę do tutejszego Sądu wniósł H. B., poprzedzając ją wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, w którym powołał się na art. 30 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zarządzenie obciążone jest nieusuwalnymi wadami prawnymi, a jego treść i forma narusza art. 33 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ustawy. Jednakże główne zarzuty skargi skarżący sformułował w stosunku do powołania zaskarżonym zarządzeniem w skład zespołu roboczego do opracowania programu "pracowników spółki kapitałowej, które to osoby nie są pracownikami samorządowymi" oraz powierzenia realizacji zadań własnych gminy "Spółce Kapitałowej o nazwie handlowej Miejski Zakład Komunalny w P. Z.". Skarżący domagał się stwierdzenia wyrokiem, że zaskarżone zarządzenie zawiera nieusuwalne wady prawne, które nie gwarantują pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego, ochrony praw nabytych jednostki, a nader wszystko przyczyniają się do braku zaufania najemcy lokalu gminnego do działalności Burmistrza Miasta. Jednocześnie skarżący zażądał wstrzymania wykonania §2 - §5 zaskarżonego zarządzenia. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta uznał ją za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1666) wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, że aktem, o którym mowa w powołanym pkt 6 art. 3 § 2 p.p.s.a. jest zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie. W związku z powyższym legitymację skargową strony wywodzić należy z art. 101 ust. 1 cytowanej na wstępie ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłankami skutecznego wniesienia skargi i podważenia zarządzenia organu gminy w drodze jego zaskarżenia do sądu administracyjnego są zatem: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że zarządzenie narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W niniejszej sprawie było bezsporne, że skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona została w terminie przewidzianym przepisami art. 53 § 2 p.p.s.a. Wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżanym przezeń zarządzeniem, polegający na tym, że zarządzenie to narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Uprawnienie do kwestionowania zarządzenia organu gminy w tym trybie przysługuje zatem jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 roku, sygn. akt I SA 1748/83, nie publ.). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 tej ustawy, interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia danego aktu, a nie dopiero w przyszłości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, Baza Orzeczeń LEX nr 53376; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01 Baza Orzeczeń LEX nr 81964). Kwestionując zarządzenie organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba zatem wykazać, że zaskarżone zarządzenie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie podjęte zostało w sprawie określenia założeń oraz powołania zespołu ds. opracowania wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Zaskarżając zarządzenie skarżący w żaden sposób nie odniósł się do kwestii naruszenia podjętym aktem jego interesu prawnego lub uprawnienia. Powołanie się na przepisy prawa powszechnie obowiązującego i stwierdzenie, że "zaskarżone zarządzenie zawiera nieusuwalne wady prawne, które nie gwarantują pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego, ochronę praw nabytych jednostki, a nader wszystko przyczyniają się do braku zaufania najemcy lokalu gminnego do działalności Kierownika Urzędu Miejskiego (...)" nie stanowi realizacji obowiązku wykazania się naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Ani w skardze ani w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżący w istocie nie odwołał się do normy prawnej, która kształtowałaby tak pojęty interes skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny badając legitymację skargową strony również nie znalazł przepisów prawa, które przyznawałyby ochronę interesu skarżącego przedstawionego w wyżej określony sposób. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy poza tym, że skarżący jest mieszkańcem Gminy P.-Z. żywotnie zainteresowanym sprawami Gminy, nie legitymuje się ani interesem prawnym ani uprawnieniem, które zostałyby naruszone na skutek wydania zaskarżonego zarządzenia. Również ewentualne pozostawanie przez skarżącego w stosunku najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu Gminy nie pozwala na przyznanie mu legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Status najemcy mógłby bowiem stanowić jedynie uzasadnienie dla posiadania interesu faktycznego we wniesieniu skargi do Sądu na tego rodzaju zarządzenie. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., albowiem zaskarżone zarządzenie nie narusza interesu prawnego skarżącego. Zgodnie z tym przepisem Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przyjęcie, że wskazane przez skarżącego okoliczności nie legitymują go w niniejszej sprawie do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powoduje, że Sąd nie był uprawniony do badania zasadności zarzutów skargi kwestionujących zgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia. Dopiero bowiem pozytywne ustalenie istnienia legitymacji czynnej skarżącej otwierałoby drogę do kontroli zaskarżonego zarządzenia pod względem zgodności z prawem. W tych okolicznościach Sąd uznał również, że bezzasadnym było rozważanie zasadności wniosku strony o wstrzymanie wykonania § 2 - § 5 zaskarżonego zarządzenia.