IV SA/Wr 471/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Protokolant: Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału IV Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na § 4 uchwały Rady Powiatu Dzierżoniowskiego z dnia 27 maja 2025 r. nr XIV/89/25 w przedmiocie uchwalenia Statutu Powiatowego Urzędu Pracy w Dzierżoniowie I. stwierdza nieważność § 4 uchwały Rady Powiatu Dzierżoniowskiego nr XIV/89/25 z dnia 27 maja 2025 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatowego Urzędu Pracy w Dzierżoniowie; II. zasądza od Powiatu Dzierżoniowskiego na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. jako organ nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego powołując się na upływ terminu z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. po. 704 ze zm.) w skardze skierowanej do Sądu wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 uchwały Rady Powiatu Dzierżoniowskiego z dnia 27 maja 2025 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatowego Urzędu Pracy w Dzierżoniowie, zgodnie z którym: "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego." Zdaniem W. (dalej: W., organ), zacytowany § 4 wspomnianej uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 13 pkt 2 i pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Takim naruszeniem jest, zdaniem W., skierowanie uchwały do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, o czym traktuje § 4 uchwały. W. przypomniał, że obowiązek publikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwały rady powiatu ustawodawca przewidział w szczególności w sytuacjach, gdy ma ona charakter prawa miejscowego (art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych) oraz gdy stanowią tak przepisy szczególne (art. 13 pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Jak argumentował, charakter uchwały Rady Powiatu Dzierżoniowskiego z dnia 27 maja 2025 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatowego Urzędu Pracy w Dzierżoniowie nie pozwala przyjąć, że stanowi on akt prawa miejscowego, ani też żaden przepis szczególny nie przewiduje publikacji tej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W treści skargi W. opisał przesłanki uznania określonego aktu za akt prawa miejscowego argumentując, że akt prawa miejscowego to taki akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Akt prawa miejscowego, będący źródłem prawa powszechnie obowiązującego, musi zawierać wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, tj. zawierać zakazy, nakazy lub uprawnienia. Zaznaczył też, że akty prawa miejscowego kierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Tymczasem w/w uchwała Rady Powiatu Dzierżoniowskiego nie zawiera cech aktu generalnego i abstrakcyjnego. Nie stanowi tym samym źródła praw i obowiązków lokalnej społeczności. Zakres jej normowania odnosi się do wskazania przedmiotu i zakresu działania powiatowego urzędu pracy (które wynikają z ustawy), nadto, sposobu zarządzania i gospodarki finansowej tej jednostki organizacyjnej. W. zaznaczył również, że zarówno w czasie obowiązywania ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jak i po wejściu w życie ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia, podstawę prawną do nadawania statutów państwowych urzędów pracy stanowi art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. W odpowiedzi na skargę Starosta Dzierżoniowski wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) oraz o odstąpienie od obciążania Powiatu kosztami postępowania w sprawie. Jak argumentowano w odpowiedzi na skargę, kwestia uznania statutów powiatowych urzędów pracy za akty prawa miejscowego pojawiła się w związku z wejściem w życie w dniu 1 czerwca 2025 r. ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia (Dz. U. z 2025 r. poz. 630). Zmiana podstawy prawnej funkcjonowania powiatowych urzędów pracy wprowadziła na tyle istotne wątpliwości prawne, że wymagała zorganizowania przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji narady Oddziałów Nadzoru Wojewodów. Uznając skargę za uzasadnioną strona przeciwna poinformowała o planowanej zmianie zaskarżonej części uchwały na mającej odbyć się w dniu 26 sierpnia 2025 r. sesji Rady Powiatu Dzierżoniowskiego. Z treści nadesłanej do Sądu uchwały Rady Powiatu Dzierżoniowskiego nr XIV/98/25 podjętej w dniu 26 sierpnia 2025 r. w sprawie zmiany uchwały nr XIV/89/25 Rady Powiatu Dzierżoniowskiego z dnia 27 maja 2025 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatowego Urzędu Pracy w Dzierżoniowie wynika, że na mocy § 1 uchwały z dnia 26 sierpnia 2025 r. zmieniona została treść § 4 uchwały z dnia 27 maja 2025 r., który po zmianie stanowi: "Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 czerwca 2025 r." Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosowanie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W ocenie Sądu zgodzić się należy z W., że uchwała Rady Powiatu Dzierżoniowskiego nr XIV/89/25 z dnia 27 maja 2025 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatowego Urzędu Pracy w Dzierżoniowie w części objętej zaskarżeniem, tj. w części odnoszącej się do treści § 4 uchwały, została podjęta z istotnym naruszeniem art. 13 pkt 2 oraz pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepis art. 13 w/w ustawy wymienia kategorię aktów prawnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W myśl tego przepisu, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: 1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; 2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy; 3) statuty związków międzygminnych, statuty związków powiatów oraz statuty związków powiatowo-gminnych; 3a) statuty związków metropolitalnych; 4) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; 5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy; 6) porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte: a) między jednostkami samorządu terytorialnego, b) między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej; 7) uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa; 8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy; 8a) rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego; 9) statut urzędu wojewódzkiego; 10) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Zdaniem Sądu, Statut Powiatowego Urzędu Pracy w Dzierżoniowie, stanowiący załącznik do uchwały Rady Powiatu Dzierżoniowskiego nr IV/89/25 z dnia 27 maja 2025 r. nie podpada pod żaden z w/w kategorii aktów podlegających ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa, w tym w szczególności – nie mieści się w punkcie 2 i pkt 10 art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W nawiązaniu do powyższego należy wskazać, że nie wszystkie akty podjęte przez radę powiatu na podstawie prawa i w jego granicach są aktami prawa miejscowego. W doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się pogląd, że uchwała podjęta przez organ jednostki samorządu jest aktem prawa miejscowego, jeżeli zawiera normy prawne abstrakcyjne i generalne, skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczone w zakresie terytorialnym, do obszaru działania organu tworzącego dany akt. Normy zawarte w akcie prawa miejscowego muszą być adresowane do nieokreślonego kręgu osób, obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełniają hipotezę norm zawartych w uchwale (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 732/09 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu – z dnia 12 lutego 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 983/24 oraz z dnia 26 marca 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 186/25, wyroki dostępne na stronie -https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego ma zatem charakter norm prawnych, ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów oraz ustalenie, kto jest adresatem norm postępowania wynikających z danego aktu. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu. A contrario, aktem prawa miejscowego nie będzie akt, który ma charakter wyłącznie wewnętrznie obowiązujący, czyli zawiera normy postępowania skierowane tylko do organów i podmiotów organizacyjnie podporządkowanych organowi wydającemu akt (por. Grzegorz Wierczyński [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wydanie internetowe, opublikowano: WK 2016) Za poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 353/07, akty prawa wewnętrznego, choć generalne , mają inny krąg adresatów – są nimi jednostki organizacyjnie podległe ,podporządkowane lub nadzorowane lub ich pracownicy a nie podmioty zewnętrzne Zdaniem Sądu, Statut Powiatowo Urzędu Pracy w Dzierżoniowie, stanowiący załącznik do uchwały nr XIV/89/25 Rady Powiatu Dzierżoniowskiego z dnia 27 maja 2025 r. nie zawiera ani jednej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, co uzasadnia przyjęcie, że ma on charakter wyłącznie wewnętrznie obowiązujący. Pomieszczone w Statusie zapisy, dotyczące przedmiotu i zakresu działania Powiatowego Urzędu Pracy w Dzierżoniowie, nie podważają wewnętrznego charakteru tego aktu, którego treść ogranicza się do regulacji zasad organizacji, zarządzania oraz gospodarki finansowej Powiatowego Urzędu Pracy w Dzierżoniowie jako jednostki organizacyjnej powiatu dzierżoniowskiego wchodzącej w skład powiatowej administracji zespolonej, realizującej zadania samorządu powiatu w zakresie aktywności zawodowej, wspierania zatrudnienia oraz rynku pracy i działającej w ramach publicznych służb zatrudnienia. W tym kontekście zasadnie podnosi W. w skardze, że analizowany Statut nie wkracza w zewnętrzną sferę działania oraz nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych, które mogłyby stanowić źródło praw i obowiązków lokalnej społeczności. Jakkolwiek trafnie wskazuje również W. , że żaden z przepisów szczególnych nie przewiduje publikacji w dzienniku urzędowym województwa uchwał w sprawie przyjęcia statutów powiatowych urzędów pracy (na zasadzie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów prawnych, publikacji w dzienniku urzędowym podlega statut powiatu jako akt prawa miejscowego) to trzeba w tym miejscu jednocześnie poczynić zastrzeżenie, że zawsze ad casum należy dokonywać oceny, czy określony statut spełnia cechy prawa miejscowego czy też nie. Powtarzając argumentację przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 353/07 należy odnotować, że charakter prawny aktów nazywanych statutami nie jest jednolity. Niektóre z nich np. statuty jednostek samorządu terytorialnego mają charakter aktów prawa miejscowego, inne mają charakter aktów prawa wewnętrznego, jeszcze inne charakter aktów indywidualno-abstrakcyjnych. Nie można zatem wykluczyć, że określony statut zawierać będzie nie tylko regulacje mające charakter stricte wewnętrzny, ale także normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Natomiast o czym była już mowa, Statut Powiatowego Urzędu Pracy w Dzierżoniowie nie zawiera jednak tego rodzaju "mieszanych norm". Zaprezentowane w toku niniejszych rozważań stanowisko Sądu odmawiające Statutowi Powiatowego Urzędu Pracy w Dzierżoniowie charakteru aktu prawa miejscowego oraz zaprezentowana na jego poparcie argumentacja prawna są do obrony także w kontekście zmienionych zasad funkcjonowania Powiatowych Urzędów Pracy jakie wprowadziła ustawa z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia (por. art.15, art. 16, art. 42 i nast. tej ustawy). Dodatkowo dostrzec trzeba, na co trafnie zwraca uwagę W. w skardze, że w w/w ustawie, podobnie jak w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy brak jest przepisu szczególnego w znaczeniu podstawy prawnej do nadania statutu powiatowemu urzędowi pracy, co uzasadnia przyjęcie, że podstawę tę nadal wywodzić należy z art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Powyższe wnioski uprawniając do stwierdzenia, że w sprawie, Rada Powiatu nie była uprawniona do ogłoszenia uchwały w sprawie uchwalenia Statutu Powiatowego Urzędu Pracy w Dzierżoniowie w wojewódzkim dzienniku urzędowym (co rodziłoby domniemanie, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego), a w konsekwencji – brak było podstaw prawnych uzależnienia wejścia w życie tej uchwały od upływu 14-dniowego terminu od dnia opublikowania jej w Dzienniku Urzędowym. Przestawiona argumentacja doprowadziła Sąd o wniosku, że objęty zarzutami skargi § 4 uchwały, w myśl którego: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego" został podjęty z istotnym naruszeniem przepisu art. 13 pkt 2 oraz pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem zakwestionowanego fragmentu uchwały (§ 4) było bowiem opublikowanie w dzienniku aktu spoza katalogu aktów wymienionych w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 4 rzeczonej uchwały, o czym orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Zawarte w punkcie II sentencji wyroku orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego znajduje swoją podstawę prawną w treści art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.