IV SA/Po 186/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Obornikach na uchwały Rady Miejskiej w Rogoźnie z dnia 23 lutego 2011 r. nr VI/39/2011 w sprawie ustalenia wysokości diet dla sołtysów oraz z dnia 30 października 2020 r. nr XXXIX/349/2020 w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości diet dla sołtysów nr VI/39/2011 z dnia 23 lutego 2011 roku Rady Miejskiej w Rogoźnie stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał. Pismem z dnia 16 stycznia 2025 r. Prokurator Rejonowy w Obornikach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Rogoźnie z dnia 23 lutego 2011 r. nr VI/39/2011 w sprawie ustalenia wysokości diet dla sołtysów oraz uchwałę Rady Miejskiej w Rogoźnie Nr XXXIX/349/2020 z dnia 30 października 2020 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości diet dla sołtysów nr VI/39/2011 z dnia 23 lutego 2011r. Skarżący zarzucił zaskarżonym uchwałom istotne naruszenie przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 t.j., dalej: u.s.g.) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461 t.j., dalej: u.o.a.n.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zaniechanie opublikowania tych uchwał, stanowiących akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiążą one adresatów wskazanych w niej norm prawnych i nie wywołują skutku prawnego. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Miejska w Rogoźnie, działając na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g., podjęła w dniu 23 lutego 2011 r. uchwałę Nr VI/39/2011 w sprawie ustalenia wysokości diet dla sołtysów. Uchwała określa sposób i wysokość naliczenia diet dla sołtysów. W § 5 uchwały wskazano, że " uchwała wchodzi w życie z dniem 1 marca 2011 r. Z kolei w dniu 30 października 2020r. Rada Miejska w Rogoźnie podjęła uchwałę Nr XXXIX/349/2020 w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości diet dla sołtysów nr VI/39/2011 z dnia 23 lutego 2011 r. Rady Miejskiej w Rogoźnie. W § 3 uchwały rozstrzygnięto, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia." Zapisy w obu uchwałach, odpowiednio w § 5 i § 3 są niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem skarżącego uchwały rad miast i gmin w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy (sołtysów) również są aktami prawa miejscowego i wymagają stosownej publikacji (art. 37 b u.s.g.) Przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Rogoźnie wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Jak jednak wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawę prawną zaskarżonych uchwał stanowił przepis art. 37b ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Przechodząc do zasadniczych rozważań należy przywołać dominujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym uchwała rady miejskiej w sprawie ustanowienia zasad przyznawania diety oraz zwrotu kosztów podróży dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych oraz dla przewodniczących rad sołeckich jest aktem prawa miejscowego. Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2023 r. III OSK 2003/22; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 listopada 2024 r. IV SA/Po 648/24 i z 9 maja 2024 r. IV SA/Po 154/24 oraz wskazane w nich orzecznictwo, wszystkie orzeczenia dostępne pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela przedstawiony powyżej pogląd. Również argumentacja Prokuratora wyrażona w uzasadnieniu wniesionej skargi zasługuje na aprobatę. W szczególności należy wskazać, że przedmiotowe uchwały zawierają normy abstrakcyjne, ponieważ odnoszą się do zasad ustalania i wysokości diet dla sołtysów, mających charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwałach nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję sołtysa. Adresaci uchwał zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. W konsekwencji należało przyjąć, że uchwały objęte skargą stanowią akty prawa miejscowego. To z kolei oznacza, że konieczne było opublikowanie ich w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu normatywnego powszechnie obowiązującego istotne znaczenie ma w szczególności instytucja publikacji aktu. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji warunkiem wejścia w życie m.in. aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Natomiast z treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n. wynika, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Stosownie zaś do art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się (pkt 2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że zaskarżone uchwały z zakresu prawa miejscowego, które podlegały obowiązkowi ogłoszenia, a które nie zostały ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym są w całości nieważne, bowiem obarczone są wadą mającą charakter istotnego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonych uchwał w całości. Stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym.