IV SA/Wr 473/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy ze skargi L. S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 22 lipca 2025 r., nr PNK-N.4131.28.1.2025.MS6 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązania stosunku pracy z radnym postanawia: odrzucić skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 lipca 2025 r., nr PNK-N.4131.28.1.2025.MS6 Wojewoda Dolnośląski (dalej: organ) stwierdził nieważność uchwały nr XIX/160/25 Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 3 lipca 2025 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązania stosunku pracy z radnym. Zgodnie z § 1 w/w uchwały, Rada Miejska w Głogowie nie wyraziła zgody na rozwiązania stosunku pracy z radnym Gminy Miejskiej Głogów L. S. L. S. (dalej: skarżący) wniósł skargę na w/w rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, dalej: u.s.g.), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3). Z brzmienia powołanego art. 98 ust. 3 u.s.g. wynika, że uprawnionymi podmiotami do wniesienia skargi na akty nadzoru wojewody są wyłącznie gmina i związek międzygminny. Inne podmioty nie mogą wnieść skargi z powołaniem się na to, że mają w tym interes prawny. Powołany wyżej art. 98 u.s.g. odnosi się do określonego rodzaju aktów administracyjnych (tj. rozstrzygnięć organów nadzoru oraz stanowisk zajętych w trybie art. 89 tej ustawy) i przewiduje zamknięty katalog podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi na podstawie art. 98 ust. 1. Tymi podmiotami są gminy i związki międzygminne, co jednoznacznie wynika z brzmienia art. 98 ust. 3. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 281/05, w którym sąd stwierdził, że uprawnienie do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa w art. 96 ust. 2 u.s.g. przysługuje wyłącznie gminie, a wobec tego inne podmioty nie mogą wnieść skargi z powołaniem się na to, że mają w tym interes prawny. W tym przypadku legitymacja do wniesienia skargi wynika z art. 98 ust. 3 tej ustawy, a przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. nie ma zastosowania. Legitymacji do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze nie można wyprowadzić także z przepisu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a. - por. również wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1598/04 z aprobującą glosą M. Czyżewskiego i I. Waksmundzkiej, Admin. 2006/2/110-125, w której autorzy stwierdzają, że gdyby uznać, że do złożenia skargi w tym zakresie uprawniony jest jeszcze inny podmiot, trudno byłoby racjonalnie wytłumaczyć cel istnienia art. 98 u.s.g.). Podkreślić w tym miejscu należy, że skoro legitymacja do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wynika z art. 98 ust. 3 u.s.g., to przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. nie ma zastosowania. Ponadto podstaw do rozszerzenia legitymacji skargowej w przedmiocie rozpoznania skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze nie daje art. 33 ust. 1 p.p.s.a. Według tego przepisu, osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Pojęcie postępowania administracyjnego jest pojęciem prawnym, nie można mu nadawać potocznego znaczenia. Postępowanie administracyjne to postępowanie regulowane przepisami k.p.a. oraz przepisami regulującymi administracyjne postępowanie szczególne (np. ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa). To, że do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. (art. 91 ust. 5 u.s.g.) nie powoduje, że postępowanie to jest postępowaniem administracyjnym. Wyznacza to też stosowanie art. 33 § 2 p.p.s.a., który dotyczy tylko postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a. i przepisów administracyjnych postępowań szczególnych. W postępowaniu nadzorczym, podmiotami tego postępowania jest wyłącznie organ nadzoru i jednostka samorządu terytorialnego (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2620/20). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze nie przysługuje osobom fizycznym. Skarżący, jako radny, nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze organu stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Głogowie w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązania stosunku pracy z radnym. Z tych przyczyn, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sad orzekł jak w sentencji postanowienia.