IV SA/Wr 476/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 15 maja 2023 r. nr SKO 4103/548/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. M. L. (dalej: strona, skarżący) wniósł o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką (B. S.). Wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta Dzierżoniowa (dalej: organ pierwszej instancji) decyzją odmówiono stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. Uzasadniono, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. - dalej: u.ś.r.), tj. wymóg, aby niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18-go roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25-go roku życia. Ponadto strona nie spełniła przesłanki z art. 17 ust. 5 u.ś.r., gdyż odmówiła rezygnacji z renty. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: SKO, Kolegium) – po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym – uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Orzekło – powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) z 21 października 2014 r. (K 38/13) – że nie można odmówić przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, iż z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Stwierdziło także, w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych i TK, że uprawniony do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy ma prawo ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach ogólnych, tj. po spełnieniu przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jednocześnie uznało, że organ pierwszej instancji nie dokonał analizy zakresu opieki sprawowanej przez stronę i nie ustalił, czy strona sprawuje nad matką opiekę uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia lub zmuszającą do rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ pierwszej instancji po raz drugi odmówił stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Uznał, że sprawowana przez stronę opieka nie jest stała i niezbędna do egzystencji osoby wymagającej opieki oraz że nie wyklucza całkowicie możliwości podjęcia przez stronę zatrudnienia. SKO – rozpoznając odwołanie od ww. decyzji – utrzymało ją w mocy. Ponownie stwierdziło, że brak możliwości ustalenia, od kiedy istnieje niepełnosprawność oraz brak rezygnacji przez stronę z renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie stanowią przesłanek do odmowy wnioskowanego świadczenia. Przyznało jednak rację organowi pierwszej instancji, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki nad matką. Stwierdziło, że w wyniku analizy zebranego w sprawie wyczerpująco materiału dowodowego nie sposób uznać, iż zakres opieki sprawowanej przez stronę uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia choćby w ograniczonym wymiarze czasowym. Z akt sprawy – w tym wywiadu środowiskowego – wynika, że matka strony wymaga opieki osoby drugiej, jest niezdolna do samodzielnego funkcjonowania. Jednocześnie sama radzi sobie z wykonywaniem wielu czynności – ubiera się, dba o higienę osobistą, przygotowuje posiłki (w przypadku gorszego samopoczucia posiłki przygotowuje jej syn, jednak jest w stanie samodzielnie wziąć wcześniej przygotowany posiłek). Mieszka sama, na zimę przeprowadza się do syna w celu zmniejszenia rachunków. Strona pomaga jej w prowadzeniu gospodarstwa domowego, robi zakupy, sprząta, pomaga w przygotowaniu posiłków, wykupuje leki i towarzyszy w wizytach u lekarzy. Pomimo że matka strony wymaga wsparcia w codziennym funkcjonowaniu, z uwagi na wiek i schorzenia, to – zdaniem SKO –podkreślić trzeba, iż mieszka sama, samodzielnie porusza się przy pomocy laski, sama dojdzie do toalety i ubiera bieliznę, a więc może też ubrać pozostałą część ubrania. Wizyty lekarskie odbywają się rano i wieczorami, przy czym osobom zatrudnionym przysługują wolne dni na sprawowanie opieki nad członkami rodziny i w tym czasie strona może udać się z matką do lekarza. W ocenie SKO, zważywszy na wymienione okoliczności, strona może podjąć zatrudnienie chociażby na pół etatu, a matką opiekować się po pracy. Opieka świadczona przez stronę pokrywa się z zakresem opieki, jaka wykonywana jest przez większość pracujących osób, które opiekują się starszymi schorowanymi osobami. Nadto każda starsza osoba w każdej chwili może doznać jakiegoś nagłego pogorszenia stanu zdrowia związanego z krwotokiem, zasłabnięciem lub z innych przyczyn, dlatego też takie obawy, wspominane przez stronę, nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, że osoba starsza nie może zostać np. cztery godziny sama, skoro decyduje się na samodzielne zamieszkiwanie w okresie letnim, a w okresie zimowym mieszka u syna nie z powodu złego stanu zdrowia, a dla oszczędności na kosztach ogrzewania. Reasumując Kolegium wywiodło, że chociaż stan zdrowia matki strony powoduje, że wymaga ona opieki, to jednak z akt sprawy wynika, iż opieka ta nie jest i nie musi być świadczona przez stronę ciągle w sposób nieprzerwany, wyłączający możliwość podjęcia zatrudnienia w takim wymiarze i zakresie, który umożliwi stronie codzienne wykonywanie niezbędnych czynności opiekuńczych wobec matki. Rozmiar sprawowanej opieki nie uniemożliwia tym samym stronie podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W skardze – skarżąc decyzję SKO w całości – skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i przyjęcie, że niepodejmowanie przez niego pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (ew. o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania). Wnioskował także o zasądzenie kosztów postępowania i skierowanie sprawy na tryb uproszczony. Uzasadnił swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się nieuzasadniona. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdził, że nie wystąpiły podstawy do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tej decyzji. Decyzja ta znajduje bowiem podstawy w prawie materialnym, jej wydanie zaś poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom procesowym. Materialnoprawną podstawę skarżonego orzeczenia stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r. traktujący, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 3 pkt 21 lit. e u.ś.r., gdy mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza to także niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Sąd podziela pogląd, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wystarczającą podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalenia związku między rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem pracy) i sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. ustalenia wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy, nie można utożsamiać z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej, wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Ocena spełnienia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku wymaga ustalenia, czy rodzaj oraz ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Opinia odnośnie charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza zakwestionowania stanu jej zdrowia wynikającego z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Nie kwestionując złego stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz konieczności jej wsparcia i udzielania pomocy przy niektórych czynnościach przez opiekuna (do czego jest on zobowiązany zgodnie z regulacjami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), należy podkreślić, że sam znaczny stopień niepełnosprawności (w tym przyznany na stałe), czy też sama niezdolność do samodzielnej egzystencji, jak i sama konieczność sprawowania opieki, czy też wykonywanie czynności stanowiących w istocie codzienną pomoc, nie stanowią w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dla rozstrzygnięcia sprawy fundamentalne znaczenie ma zakres wykonywanych czynności i ich częstotliwość. W sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. To organ administracji ma obowiązek – rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – ustalić, czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) i sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym to organ musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji zasadnie przyjęto, że wymiar opieki, jakiej wymaga matka skarżącego, nie jest na tyle angażujący, aby wykluczał podjęcie przez skarżącego zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. System świadczeń rodzinnych został tak pomyślany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację z zatrudnienia lub jego niepodejmowanie. Wnioskujący musi tym samym sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie faktycznej opieki (do której członkowie rodziny są zobowiązani na podstawie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), ale rekompensatą za utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny i związaną z tym rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem. Sprawowana opieka winna zatem uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela pogląd wyrażony w innym wyroku tut. Sądu, że pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować, z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok z 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21; CBOSA). W sprawie, przed wydaniem decyzji, przeprowadzono postępowanie dowodowo-wyjaśniające w kontekście zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką. W oparciu o ustalenia wywiadu środowiskowego i wyjaśnienia skarżącego ustalono, że skarżący (52 lata) pomaga matce (rocznik [...]) w prowadzeniu gospodarstwa domowego – robi zakupy, sprząta, pomaga w przygotowaniu posiłków (w przypadku gorszego samopoczucia matki, która jest jednak w stanie samodzielnie wziąć wcześniej przygotowany posiłek), wykupuje leki i towarzyszy w wizytach u lekarzy. Matka skarżącego mieszka sama (poza okresem zimowym, podczas którego mieszka z synem w celu zaoszczędzenia na kosztach ogrzewania), samodzielnie porusza się przy pomocy laski i jest w stanie dojść do toalety. Sama radzi sobie z wykonywaniem wielu czynności – ubiera się, dba o higienę osobistą, w razie dobrego samopoczucia też sama przygotowuje posiłki. Mając na uwadze powyższe Kolegium słusznie przyjęło, że nie sposób uznać, iż zakres opieki sprawowanej przez skarżącego uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia, choćby w ograniczonym wymiarze czasowym. W tym względzie podnieść trzeba, że ze zgromadzonego materiału dowodowego niezbicie wynika, że matka skarżącego jest osobą w znacznym stopniu samodzielną i nie jest osobą leżącą, zachowuje sprawność w poruszaniu się właściwą dla jej wieku. Trafnie wywodzi zatem SKO, że świadczona przez skarżącego pomoc sprowadza się zasadniczo do wykonywania czynności dnia codziennego w prowadzeniu gospodarstwa domowego i stanowi wypełnianie ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Z doświadczenia życiowego wynika, że powyższe czynności mogą być wykonywane również poza godzinami zatrudnienia. Świadczona przez skarżącego opieka nad matką nie ma charakteru ciągłego, gdyż może być wykonywana o różnych porach dnia. Skarżący zasadniczo nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jej osobą, wymagających stałej jego obecności i pomocy, ponieważ matka nie jest osobą leżącą, nie wymaga leczenia odleżyn, ran, pielęgnacji przetok, czy stomii. Zakres sprawowanej przez niego opieki nad matką nie stanowi przeszkody do podjęcia pracy zarobkowej, bowiem czynności wykonywane przez skarżącego względem matki mogłyby być wykonywane również wtedy, gdyby on pracował. Pomoc skarżącego zasadniczo sprowadza się do wykonywania zwyczajnych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, także w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, ponieważ osoby pracujące prowadzą gospodarstwa domowe, robią zakupy, sprzątają mieszkanie, przygotowują posiłki, piorą, czy też udają się do lekarzy. Czynności tego typu dowodzą, że sprawowana opieka nie ma charakteru stałego (ciągłego) w znaczeniu sprawowania nieustającej pieczy na tyle absorbującej czasowo, aby uniemożliwić w ogóle zatrudnienie. Doświadczenie życiowe pokazuje, że takie czynności jak zakupy, sprzątanie mieszkania, pranie, czy też wyjścia do lekarza nie muszą być realizowane codziennie, zaś posiłki mogą być przygotowane wcześniej. Zwłaszcza, że matka skarżącego wykazuje się samodzielnością – jest w stanie wziąć wcześniej przygotowany posiłek, poruszać się i wykonywać wiele podstawowych czynności wokół siebie, a przez znaczną część roku mieszka sama. Uzasadnione jest tym samym twierdzenie Kolegium, że w przypadku skarżącego niepodejmowanie zatrudnienia nie jest konsekwencją konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Reasumując Sąd uznał, że skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdyż nie spełnia on warunków z art. 17 ust. 1 u.ś.r., który to przepis został w sprawie - wbrew zarzutom skargi - prawidłowo zastosowany. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 tej ustawy.