IV SA/Wr 483/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. j i T. K. na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia ... Nr ... postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 30 października 2008 r. nr . p.o. Zastępcy Dyrektora Wydziału Lokali Mieszkalnych Urzędu Miejskiego W. poinformował T. K. – wnioskującego o przydział lokalu socjalnego – o braku możliwości ubiegania się o przydzielenie lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy W. z uwagi na to, że jest on współwłaścicielem nieruchomości położonej we W. przy ul. Ż.. Ponadto tym samym pismem poinformowano T. K. również o tym, że postępowanie wszczęte wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego zostało zakończone, a przedmiotowy wniosek zostanie złożony w archiwum. Wnioskiem z dnia 13 czerwca 2010 r. J. i T. K. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o uchylenie, zmianę oraz stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Lokali Mieszkalnych Departamentu Nieruchomości i Eksploatacji Urzędu Miejskiego W. w sprawie . o zakończeniu sprawy i jej archiwizowaniu w oparciu o uchwalę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 21 kwietnia 2005 r. nr . oraz o podjęcie postępowania i ponowne jej rozpoznanie. W uzasadnieniu wniosku powołano się na wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzeczenie z dnia 27 stycznia 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wr 438/09), którym stwierdzono nieważność § 4 ust. 1 pkt 2 oraz § 12 ust. 2 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 21 kwietnia 2005 r. nr . w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Według wnioskodawców spełniają oni kryteria pozwalające otrzymać lokal socjalny z zasobu gminy, a decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. pismem z dnia 28 czerwca 2010 r. nr ... wyjaśniło wnioskodawcom, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1, w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2, w sprawach wydawania zaświadczeń (art. 1). Wskazało, że przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego instytucje - w tym zamiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. oraz stwierdzenie nieważności (art. 156 k.p.a.) - znajdują zastosowanie wyłącznie w sprawach, które załatwiane są w formie decyzji administracyjnej. Z kolei decyzję administracyjną organ administracyjny wydaje tylko w przypadku, gdy ma do czynienia ze sprawą administracyjną , a więc sprawą w której przepisy powszechnie obowiązującego prawa przewidują możliwość władczego, jednostronnego objawienia woli organu administracyjnego, w konkretnej sprawie imiennie oznaczonego adresata. Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zasady gospodarowania lokalami będącymi w zasobach gminy określa ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) oraz ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Na podstawie tych przepisów sprawy dotyczące komunalnych lokali mieszkalnych, są sprawami cywilnoprawnymi, podlegającymi rozstrzygnięciu - przy braku uzgodnień pomiędzy stronami - przez sądy powszechne. A zatem nie tylko kodeks postępowania administracyjnego, ale również właściwość Kolegium nie obejmuje spraw cywilnych. Natomiast Kolegium uprawnione jest do orzekania wyłącznie w zakresie spraw administracyjnych, tj. takich, dla których obowiązujące prawo przewiduje - jako formę załatwienia - decyzję administracyjną. Z tego też względu Kolegium nie może podjąć żadnych kroków prawnych w sprawie, która powinna być załatwiona bezpośrednio przez właściciela lokali komunalnych - a więc Gminę W., a w przypadku sporu wnioskodawcy winni zwrócić się do sądu powszechnego. Pismo Samorządowego Kolegium we W. z dnia 28 czerwca 2010 r. nr ... stało się przedmiotem skargi wywiedzionej przez J. i T. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W jej motywach skarżący podnieśli, że decyzja Dyrektora Wydziału Lokali Mieszkalnych Departamentu Nieruchomości i Eksploatacji Urzędu Miejskiego W. w sprawie ... bez względu na formę, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) (zwana dalej p.p.s.a.). W powyższym zakresie skarżący na poparcie swojego stanowiska powołali się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08. Według skarżących pismo Dyrektora Wydziału Lokali Mieszkalnych zawiera elementy władztwa publicznego z zakresu gospodarowania mieniem samorządowym, nie rodzi ono natomiast skutków cywilnoprawnych, gdyż stanowi dopiero etap kwalifikacji poprzedzający ewentualne zawarcie umowy cywilnoprawnej. Wobec tego – zdaniem skarżących - decyzja ta może być zaskarżona do sądu administracyjnego w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej odrzucenie, podnosząc, że pismo wystosowane do skarżących miało charakter informacyjny, zatem nie zaistniały normatywne przesłanki dopuszczające skutecznie wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza zawsze sprawdzenie jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia skargi, co wynika z art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (zwanej dalej p.p.s.a). Z kolei warunkiem formalnym złożenia skargi jest między innymi złożenie skargi od aktu lub czynności (bezczynności) objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § i 3 oraz art. 5 p.p.s.a. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej wyłącznie pod względem legalności, rozumianej jako zgodności z prawem. Kontrola ta ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracji publicznej enumeratywnie wskazane w powołanej wyżej ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: - decyzje administracyjne; - postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; - postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; - inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; - pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; - akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; - akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; - bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Wstępną powinnością sądu administracyjnego jest zatem określenie charakteru prawnego i skutków prawnych danego przejawu działalności organu administracji z punktu widzenia klasyfikacji prawnych form działania administracji w celu ustalenia czy mamy do czynienia z aktem lub czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego, czy też inną formą działalności administracji, nie zaskarżalną do tego sądu. Dokonując zatem oceny zaskarżonego pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 czerwca 2010 r. nr ... pod kątem wymienionych wyżej prawnych form działania organów administracji publicznej, uzasadniających dopuszczalność kontroli sądowo-administracyjnej, stwierdzić należy, że treść analizowanego pisma zawiera jedynie oświadczenie wiedzy organu administracji publicznej na temat pewnych faktów i stanu prawnego dotyczącego kwestii załatwiania spraw z zakresu wynajmu lokali z zasobu gminnego. Wspomniane pismo nie należy do żadnej z wyżej wymienionych kategorii aktów lub czynności, nie jest bowiem decyzją administracyjną, postanowieniem, innym aktem, stanowiącym przejaw władczej działalności organów administracji publicznej kreującym uprawnienia, bądź obowiązki w konkretnej sprawie indywidualnej, o którym mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu nie sposób uznać go za akt administracyjny, wydany w indywidualnej sprawie, który określałby na zewnątrz organu administracyjnego jakiekolwiek prawa, bądź obowiązki, konkret-nie oznaczonego podmiotu, w indywidualnie oznaczonej sprawie administracyjnej. Również analiza przepisów normujących kwestie, których dotyczy wniosek strony skarżącej z dnia 13 czerwca 2010 r. wskazuje na to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem uprawnionym do rozstrzygania sprawy zakwalifikowania osoby wnioskującej o najem lokalu do grona osób uprawnionych do zawarcia takiej umowy. Zagadnienia te regulowane są przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), w której przepisie art. 21 ust. 1 pkt 2 wskazano, że rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W przepisie tym zawarte jest zatem wyraźne upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym również między innymi trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. W tym zakresie aktem obowiązującym jest uchwała Rady Miejskiej W. z dnia 21 kwietnia 2005 r. nr . w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w której przepisach dotyczących trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali przyjęto formę pisemnego powiadomienia wnioskodawcy o przekazaniu wniosku do archiwum i zakończeniu postępowania, w sytuacji nie spełniania przez niego wymogów określonych w przepisach uchwały (§ 8 ust. 3a uchwały). Brak przepisu rangi ustawowej, który przewidywałby w tym zakresie konieczność wydania decyzji administracyjnej, wyklucza właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego do załatwiania w trybie orzeczniczym wniosków podmiotów ubiegających się o lokal z zasobu gminy, w tym również wniosków dotyczących wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybach nadzwyczajnych Kodeksu postępowania administracyjnego, który nie znajduje w tej materii zastosowania. Z tych względów pismo o charakterze informacyjnym wymyka się spod kontroli legalności dokonywanej przez sąd administracyjny. Tego rodzaju pismo nie wywołuje żadnych skutków prawnych, które mogłyby być oceniane z punktu widzenia legalności, a stanowi jedynie oświadczenie wiedzy organu administracji publicznej, którą to wiedzą organ dysponuje z urzędu na podstawie posiadanych przez siebie danych, informacji i dokumentów. Z tych względów wobec stwierdzenia, że niniejsza sprawa nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zobligowany był na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) odrzucić skargę.