IV SA/Wr 438/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia NSA Henryk Ożóg Protokolant Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 21 kwietnia 2005 r. nr XXXVII/2420/05 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy I. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 pkt 2 oraz § 12 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że uchwała w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu. W dniu 21 kwietnia 2005 r. Rada Miejska Wrocławia, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.), podjęła uchwałę nr XXXVII/2420/05 w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wrocław. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Wojewoda Dolnośląski. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 4 pkt 2 oraz § 12 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Zapisom tym zarzucił istotne naruszenie art. 4, art. 21 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.); zwanej dalej ustawą. Uzasadniając swą skargę organ nadzoru wskazał, że zgodnie z przepisem art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Przepis art. 21 ust. 3 ustawy stanowi: "Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2" Jak dalej podał Wojewoda Dolnośląski, § 4 ust. 1 uchwały oraz § 12 ust. 2 uchwały stanowią: "§ 4. 1. Gmina Wrocław wynajmuje lokale mieszkalne osobom pełnoletnim, które spełniają łącznie następujące warunki: 1) są członkami wspólnoty samorządowej Wrocławia; 2) nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, a w przypadku małżonków żadnemu z nich nie przysługuje tytuł prawny do innego lokalu; 3) spełniają określone w uchwale kryteria dochodowe." "§ 12. 2. O zawarcie umowy najmu na czas nieoznaczony mogą ubiegać się osoby, które nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, a spełniają następujące warunki: 1) są członkami wspólnoty samorządowej Wrocławia; 2) nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, a w przypadku małżonków żadnemu z nich nie przysługuje tytuł prawny do innego lokalu; 3) osiągają dochody nieprzekraczające wysokości określonych w § 3 pkt 6." Rada Miejska Wrocławia określiła zatem warunki (przesłanki) wynajmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu Gminy. Udzielona, mocą art. 21 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy, radzie gminy norma kompetencyjna ma dość szeroki zakres. Nie oznacza to jednak dowolności w zakresie ustalania zasad wynajmowania lokali. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Zatem, każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W świetle art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe. Podejmując akty prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto, należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (sygn. akt K25/99, OTK 2000/5/141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)". Skarżący stwierdził, iż krąg osób uprawnionych do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy określiła ustawa w art. 4 ust. 1, a należą do niego wyłącznie wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej posiadający niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i jednocześnie spełniający kryterium dochodowe, określone na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy, bez dodatkowych kryteriów. Ustawodawca wskazał expressis verbis w art. 4 ust. 2 ustawy, iż gmina, posiadająca mieszkaniowy zasób, zobowiązana jest do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach, przy czym chodzi tu o gospodarstwa domowe wspólnoty samorządowej, tj. mieszkańców konkretnej gminy. Ustawodawca zatem zakreślił krąg osób posiadających prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu. Należą doń - w myśl art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy - mieszkańcy gminy mający "niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe" i prowadzący gospodarstwa domowe o "niskich dochodach". Jednocześnie ustawodawca powierzył radzie gminy kompetencję do unormowania wysokości dochodu gospodarstwa domowego decydującej o nabyciu prawa do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu. Chodzi tu naturalnie o wskazanie granicy maksymalnej osiąganego dochodu, powyżej której mieszkaniec konkretnej gminy nie ma prawa do ubiegania się o najem lokalu z gminnego zasobu z uwagi na możliwość zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych na wolnym rynku mieszkaniowym. Poza przesłanką niskiego dochodu i pozostawania mieszkańcem gminy ustawodawca wprowadził także przesłankę posiadania "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych". Zatem członkostwo danej wspólnoty samorządowej oraz niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe kształtują, istotne z punktu widzenia jednostki, prawo najmu lokalu mieszkaniowego z gminnego zasobu. Rada gminy nie może zatem postanowić, że prawo najmu nie przysługuje osobie, która posiada tytuł prawny do innego lokalu mieszkalnego, a w przypadku małżonków żadnemu z nich nie przysługuje tytuł prawny do innego lokalu (norma taka modyfikuje znaczenie "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych" z art. 4 ust. 2 ustawy). Z całą stanowczością należy podkreślić, że przesłanka "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych" ma szeroki zakres treściowy. Tytuł prawny do lokalu mieszkalnego nie rozstrzyga jednoznacznie o braku, po stronie zainteresowanego, przesłanki "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych". Mogą być te tytuły obciążone wadą (czy to wynikającą z okoliczności o charakterze prawnym, czy też faktycznym), która uniemożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionego. Zwrócił na to uwagę sam ustawodawca, który w art. 23 ust. 2 ustawy wprowadził przesłankę braku tytułu prawnego do lokalu jako jedno z kryterium przyznania lokalu socjalnego, a więc lokalu tej kategorii, która przeznaczona jest dla osób najbardziej potrzebujących pomocy ze strony wspólnoty samorządowej, u których zachodzi kwalifikowana postać niemożności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Niedopuszczalne jest zatem w świetle dyspozycji przepisu art. 4 ust. 1 ustawy stanowienie o innych kryteriach, ograniczających prawo do ubiegania się o gminny lokal. Postanowienia § 4 ust. 1 pkt 2 oraz § 12 ust. 2 pkt 2 uchwały mogą stanowić kryteria pierwszeństwa w przyznawaniu prawa do lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wrocław, ale nie mogą stanowić ogólnych zasad najmu tego rodzaju lokali, bowiem krąg uprawnionych określił ustawodawca. Nadto, skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 października 2007 r. (sygn. akt II SA/Op 330/07, Lex nr 356455), w którym Sąd orzekł, że posiadanie tytułu prawnego do lokalu nie przesądza o tym, że po stronie członka wspólnoty samorządowej nie istnieje przesłanka niezaspokojonej potrzeby mieszkaniowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przywołując następującą argumentację. Podstawowe obowiązki gminy w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej określa art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.); zwana dalej ustawą. Szczegółowe zasady stanowiące rozwinięcie normy kompetencyjnej z art. 4 ustawy stanowią przepisy jej rozdziału 3 (art. 20-21). Przepis art. 4 ustawy określa też krąg osób uprawnionych do ubiegania się o zawarcie umowy najmu. Są to członkowie wspólnoty samorządowej nieposiadający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i jednocześnie spełniający kryteria dochodowe. W przekonaniu strony przeciwnej osoby, które posiadają tytuł prawny do innego lokalu, nie spełniają warunku niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Osoba bowiem posiadająca tytuł prawny do lokalu uprawniona jest do posiadania tego lokalu z wyłączeniem innych osób, a gdyby inne osoby tytułu takiego nie posiadały, uprawniony jest do objęcia w posiadanie lokalu w drodze przymusu państwowego (orzeczenie sądu). Posiadanie tytułu prawnego do innego lokalu nie jest równoznaczne w niektórych stanach faktycznych z pojęciem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, ale osoba taki tytuł posiadająca możliwość zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych posiada w sposób wyżej wskazany. Byłoby sprzeczne z literą i duchem ustawy, a także zasadami współżycia społecznego, aby skutkami rozporządzeń prawnych lub faktycznych takich osób obciążać wspólnotę samorządową. W szczególności tych członków wspólnoty samorządowej, którzy takiego tytułu nie posiadają. Należy też wskazać, iż art. 21 ust. 3 ustawy stanowi katalog otwarty i z powodów wyżej wykazanych strona przeciwna uważa, iż poszerzenie tego katalogu w drodze przepisów prawa miejscowego nie stanowi naruszenia prawa gdyby przyjąć, że skarżone przepisy uchwały Rady Miejskiej Wrocławia stanowią jego rozszerzenie. Nie jest wszakże nieuprawnione twierdzenie, iż skarżone przepisy mieszczą się w zakresie pojęciowym art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy. Konsekwencją uznania za nieważne przepisów skarżonej uchwały byłoby przyznanie prawa do zawarcia umowy najmu osobom, które spełniając kryteria dochodowe oddają swój lokal mieszkalny do używania pod tytułem darmym innym osobom (szczególnie w stosunkach rodzinnych). Rodzi to pokusę obejścia prawa, gdyż nieodpłatne korzystanie z lokalu (szczególnie w stosunkach rodzinnych) w istocie takim świadczeniem nie jest (osoba dokonująca takiego rozporządzenia świadczenie od lokatorów faktycznie otrzymuje). Jeżeli istnieją przeszkody faktyczne i trwałe uniemożliwiające korzystanie z własnego lokalu, to posiadacz tytułu prawnego uprawniony jest do zbycia swojego prawa i zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych z uzyskanego świadczenia. Przeszkody prawne natomiast w istocie sprowadzają się do odpłatnego lub nieodpłatnego oddania posiadanego lokalu bądź lokali innym osobom i możliwe są również do usunięcia. Z przytoczonych powodów przyznanie statusu osoby nie mającej zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych posiadaczom tytułu prawnego do innego lokalu jest w świetle art. 4 ustawy nieuzasadnione. Należy przypomnieć w oparciu o art. 23 ust. 2 ustawy, że niejasne unormowanie tego problemu jest błędem legislacyjnym. Powołany wyżej przepis wyklucza bowiem uprawnienie do otrzymania lokalu socjalnego, jeśli osoba posiada tytuł prawny do lokalu. A przecież, przeszkody prawne i faktyczne mogą być identyczne jak w przypadku uprawnienia do najmu na zasadach ogólnych, a osoba ubiegająca się o lokal socjalny znajduje się w niedostatku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne powołane zostały do kontroli m. in. aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 cytowanej ustawy stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwałą lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru i skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały. Wynika z niego, że każda uchwała rady gminy dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna od dnia jej wydania. Przystępując do rozważań prawnych Sąd pragnie przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 101/09 (CBOIS), gdyż podzielił pogląd w nim zaprezentowany. Zaskarżona uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 31, poz. 266); dalej: ustawa, zgodnie z którym rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Ust. 3 tego przepisu zaś stanowi, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu, 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddawania tych spraw kontroli społecznej, 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m². Formułując zapis § 4 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały Rada Miejska Wrocławia postanowiła, że Gmina Wrocław wynajmuje lokale mieszkalne osobom pełnoletnim, które m. in. nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, a w przypadku małżonków, jeżeli żadnemu z nich nie przysługuje tytuł prawny do innego lokalu. Natomiast, po myśli zaskarżonego zapisu § 12 ust. 2 pkt 2 uchwały o zawarcie umowy najmu na czas nieoznaczony mogą ubiegać się osoby, które nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, które m.in. nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu a w przypadku małżonków, żadnemu z nich nie przysługuje tytuł prawny do innego lokalu. Przytoczone wyżej przepisy zaskarżonej uchwały uzależniają zatem prawo do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminu od warunku nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu. Jednakże, w opinii Sądu, tego rodzaju zapisy w istotny sposób naruszają art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów upoważnia bowiem radę gminy do ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które w sposób przykładowy (katalog otwarty) zostały wymienione w ust. 3 tego przepisu. Zasady te obejmują m. in. wysokość dochodu uzasadniającego oddanie lokalu w najem, tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony. Art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy odczytywany łącznie z jego ust. 3 nie upoważnia natomiast rady gminy do wyłączenia z kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o wynajem lokalu osób posiadających tytuł prawny do innego lokalu. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 490/07 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Go 5/06 (CBOIS). Rada Gminy w kwestionowanych zapisach zaskarżonej uchwały przekroczyła swoje ustawowe uprawnienia, ponieważ krąg osób uprawnionych do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy określa już art. 4 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym należą do niego wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej posiadający niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i osiągający niskie dochody. Porównanie treści przepisów art. 4 i art. 21 ustawy prowadzi do wniosku, że regulacje uchwały w zakresie kwestionowanym przez Wojewodę Dolnośląskiego nie mają oparcia w upoważnieniu zamieszczonym w art. 21 ust. 3 ustawy. Rada gminy ma możliwość ograniczenia kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o przydział lokalu jedynie poprzez określenie wysokości dochodu gospodarstwa domowego. Uzależnienie natomiast takiego uprawnienia od innych, nieprzewidzianych w ustawie, kryteriów (w tym m.in. nie pozostawania w stosunku najmu lokalu, braku własnego lokalu) przekracza zakres upoważnienia wynikający z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 15 kwietnia 2004 r., sygn. akt IV SA/Wr 98/04). A zatem, za niedopuszczalne należy uznać takie sformułowanie kryteriów, jakie muszą spełniać osoby ubiegające się o zawarcie umowy najmu, które naruszałoby regulację wprowadzoną przez ustawodawcę. Argumentację tę dodatkowo potwierdza to, iż jedynie w art. 23 ust. 2 ustawy wprowadzone zostało kryterium braku tytułu prawnego do lokalu, czego brak w pozostałych regulacjach ustawy. Zaskarżone przepisy uchwały naruszają również zasady techniki prawodawczej określone w § 143 w związku z § 115 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908). Stosownie do tych przepisów w uchwale zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Przekroczenie, jak w powyższym przypadku, przez Radę Miejską Wrocławia kompetencji stanowi istotne naruszenie prawa. Z tych względów, na podstawie art. 147 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 tej ustawy.