IV SA/Wr 483/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska Protokolant: Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału IV Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi P. K. na akt Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 7 lipca 2025 r. nr L.dz. DS.-1111-427/25 w przedmiocie odstąpienia od prowadzenia procedury przyjęcia do służby w Policji uchyla zaskarżony akt. W dniu 13 marca 2025 r. P. K. złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu podanie o przyjęcie do służby w P. w K. w Z. Wnioskodawca podał, że jest emerytowanym oficerem P. w stopniu [...], a wcześniej przez wiele lat pracował w służbach kryminalnych, m. in. w S. w Z., w W. w L. oraz w W1. we W. Dzięki wieloletniej służbie w P., wnioskodawca posiada dużą wiedzę i doświadczenie, które z pewnością wykorzysta w przydzielonej jednostce P. Pismem z dnia 7 lipca 2025 r. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu poinformował wnioskodawcę, że w dniu 3 lipca 2025 r. przełożony właściwy w sprawie postępowania kwalifikacyjnego odstąpił od prowadzenia w stosunku do wnioskodawcy procedury przyjęcia do służby w P. na podstawie art. 25 ust. 19 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r., poz. 145 ze zm.), tj. z powodu niespełnienia wymagań określonych w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, w tym wypadku braku posiadania nieposzlakowanej opinii. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: - art. 25 ust. 19 pkt 2 ustawy o Policji przez przyjęcie, ze skarżący nie jest osobą o nieposzlakowanej opinii, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. przez dokonanie ustaleń oderwanych od zaistniałego stanu faktycznego, - art. 10 § 2 i art. 81 k.p.a. przez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w sprawie, - art. 79a § 1 k.p.a. przez brak zapewnienia możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, - art. 107 § 3 k.p.a. przez brak uzasadnienia odstąpienia od procedury kwalifikacyjnej. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że podstawowe zasady zawarte w przepisach k.p.a. jako nośniki elementarnych wartości systemu prawa, obowiązują i gwarantują stronom postępowań poszanowanie ich praw, a organom zapewniają pewne drogowskazy prowadzenia postępowania w zgodzie z określonymi zasadami będącymi nośnikami ogólnosystemowych wartości. Skoro zatem odstąpienie od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 25 ustawy o Policji jest aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa, podlegającym kognicji sądu administracyjnego, to organ Policji w oparciu o ogólne zasady postępowania administracyjnego obowiązany jest stosować do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w celu uzasadnienia tego aktu. W tej sprawie skarżącemu pozostają jedynie hipotetyczne rozważania na temat braku przyczyn nieposzlakowanej opinii. Bez poznania motywów decyzyjnych organu w odniesieniu do indywidualnej sytuacji kandydata ubiegającego się o przyjęcie do P., nie jest możliwe pełne skontrolowanie zaskarżonego aktu. Samo pojęcie "nieposzlakowanej opinii" jako zwrot niedookreślony wymaga odpowiedniej wykładni na tle konkretnych okoliczności faktycznych. "Nieposzlakowana opinia" to nie tylko kwestia niekaralności, lecz także ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej. Organ jest zobowiązany do tego, aby ocenić całokształt zachowania kandydata. Przykładowo, w przypadku skazania, które uległo zatarciu organ nie może poprzestać jedynie na fakcie, iż dana osoba w przeszłości była karana. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w sprawie. Jak wyjaśnił organ, w toku postępowania kwalifikacyjnego ustalono, że wyrokiem Sądu Rejonowego w Złotoryi z dnia 5 kwietnia 2013 r. kandydat został uznany winnym popełnienia czynu z art. 178a § 1 k.k., tj. prowadzenie pojazdu w stanie nietrzeźwości. Za ten czyn wymierzono karę grzywny w wysokości 130 stawek dziennych. Z uwagi na powyższe rozstrzygnięcie Sądu, organ uznał, ze skarżący nie spełnia wymogów określonych w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, tj. nie posiada nieposzlakowanej opinii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 334) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r. poz. 145 ze zm.). Stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej wykształcenie średnie lub średnie branżowe oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której jest gotów się podporządkować, a także dający rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Zgodnie art. 25 ust. 2 ustawy o Policji, przyjęcie kandydata do służby w Policji następuje po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego mającego na celu ustalenie, czy kandydat spełnia warunki przyjęcia do służby w Policji oraz określenie jego predyspozycji do pełnienia tej służby. Z art. 25 ust. 19 ustawy o Policji wynika natomiast, że Komendant Główny Policji albo komendant wojewódzki (Stołeczny) Policji odmawia objęcia kandydata postępowaniu kwalifikacyjnemu albo odstępuje od jego prowadzenia w przypadku: 1) niezłożenia kompletu dokumentów, o których mowa w wymienionych przepisach ustawy; 2) niespełnienia wymagań określonych w ust. 1; 3) uzyskania negatywnego wyniku co najmniej jednego z etapów postępowania kwalifikacyjnego; 4) zatajenia lub podania nieprawdziwych danych w kwestionariuszu osobowym kandydata do służby w Policji; 5) niepoddania się przez kandydata przewidzianym w postępowaniu kwalifikacyjnym czynnościom lub etapom tego postępowania; 6) przystąpienia do ponownego postępowania kwalifikacyjnego pomimo uzyskania przez niego w poprzednim postępowaniu kwalifikacyjnym negatywnego wyniku postępowania sprawdzającego określonego w przepisach o ochronie informacji niejawnych, gdy z informacji posiadanych przez komendanta prowadzącego postępowanie wynika, że nie uległy zmianie okoliczności stanowiące podstawę negatywnego wyniku tego etapu; 7) gdy nie znajduje to uzasadnienia w potrzebach kadrowych Policji; 8) rezygnacji kandydata z ubiegania się o przyjęcie do służby w Policji. Należy wskazać również, że stosownie do art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Przepis ten wprawdzie nie gwarantuje przyjęcia do tej służby, gdyż ustawodawca jest uprawniony do sformułowania dodatkowych warunków, uzależniając od ich spełnienia uzyskanie określonych stanowisk w służbie publicznej, z uwzględnieniem ich rodzaju oraz istoty. Ponadto organy władzy publicznej muszą określić liczbę obsadzanych stanowisk stosownie do potrzeb państwa. Z przepisu tego wynika jednak zapewnienie równości szans dla osób podejmujących starania o pełnienie funkcji w służbie publicznej. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, postępowanie kwalifikacyjne prowadzone na podstawie art. 25 ustawy o Policji jest postępowaniem administracyjnym (tak NSA w wyrokach z 20 stycznia 2023 r. III OSK 6651/21, z 4 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 3044/12, WSA w wyrokach z 15 kwietnia 2021 r. III SA/Gl 80/21; z 24 marca 2022 r. IV SA/Wr 862/21, z 31 sierpnia 2023 r. II SA/Ol 472/23). Oczywiście przedmiotowe postępowanie kwalifikacyjne nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym. Uregulowanie postępowania kwalifikacyjnego w przepisach art. 25 ustawy o Policji i rozporządzenia jest w istocie pewnym odzwierciedleniem zasad wynikających z art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., tj. zasady praworządności oraz prawdy obiektywnej, co obligowało organ do wyjaśnienia sprawy w sposób szczególnie wnikliwy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest akt z zakresu administracji publicznej wskazany w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżony akt nie został wydany w postępowaniu jurysdykcyjnym, w którym stosuje się k.p.a. bezpośrednio, wobec tego na płaszczyźnie normatywnej przepisy te nie są stosowane w procesie jego wydawania. Jednakże podstawowe zasady zawarte w przepisach k.p.a., jako nośniki elementarnych wartości systemu prawa, obowiązują i gwarantują stronom różnorakich postępowań poszanowanie ich praw, a organom zapewniają pewne drogowskazy prowadzenia postępowania w zgodzie z określonymi zasadami będącymi nośnikami ogólnosystemowych wartości. Można przyjąć, że powyższe przepisy statuują zasady, których zakres obowiązywania i zastosowania wykracza poza ramy postępowania jurysdykcyjnego oraz że znajdują one szerokie zastosowanie do działalności administracji publicznej nakierowanej na załatwianie wszelakich spraw jednostki z zakresu administracji publicznej w przypadku braku kompleksowego zespołu przepisów procesowych przewidzianych dla danej sprawy, tj. gdy występuje luka prawna. W takich przypadkach możliwe jest zastosowanie tych przepisów w drodze zastosowania analogii legis, co na gruncie prawa procesowego administracyjnego jest zasadniczo dopuszczalne (por. J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 43-44; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 173-174), gdyż zasady wyrażone w tych przepisach należy potraktować jako normy wyjęte przed nawias i wspólne dla całości regulacji systemu prawa (tak S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Charakter prawny i znaczenie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 1961/12, s. 889). Skoro zatem odstąpienie od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 25 ust. 19 pkt 2 ustawy o Policji, jest aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa, podlegającym kognicji sądu administracyjnego, to organ Policji w oparciu o ogólne zasady postępowania administracyjnego wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego był obowiązany do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w celu uzasadnienia tego aktu. W szczególności organ powinien zastosować się do zasad wynikających z art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z art. 6 k.p.a. wynika bowiem obowiązek działania na podstawie przepisów prawa a z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, z uwzględnieniem również reguł z art. 77 k.p.a. Prawdą jest, że ustawodawca nie przewidział obowiązku uzasadniania odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, co jest następstwem braku zastrzeżenia formy decyzji dla tego działania. Ta okoliczność nie stanowi jednak przeszkody dla wyprowadzenia przez Sąd wniosku, że pismo informujące kandydata do służby o odstąpieniu od zamiaru jego przyjęcia do służby jako akt z zakresu administracji publicznej, którego podjęcie jest powiązane z dokonywaną przez przełożonego oceną przesłanek wymienionych w ustawie, wymagało uzasadnienia. Zatem odnosząc się do kwestii zobowiązania organu Policji do uzasadnienia aktu w przedmiocie odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, stwierdzić należy, że kandydat do służby w Policji, wobec którego wydano taki akt, ma prawo uzyskać szczegółowe uzasadnienie, dlaczego w jego przypadku odstąpiono od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego. Przyczyna przerwania postępowania kwalifikacyjnego musi być zgodna z konstytucyjną zasadą dostępu do służby publicznej, stosownie do której, jeżeli z jakichś powodów kandydat nie spełnia określonych kryteriów, to powinien być o tym poinformowany. Musi wiedzieć dlaczego nie został przyjęty. W szeregu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego realizację tej zasady wywodzi się z konieczności zapewnienia jawności, która dotyczy wszystkich kandydatów (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 maja 2000 r., sygn. akt K 21/99). Zauważyć też należy, że Polska ratyfikowała 3 marca 1977 r. i ogłosiła w Dzienniku Ustaw Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych (uchwalony przez Zgromadzenie Ogólne ONZ 19 grudnia 1966 r.). Przepis art. 25 lit. c wskazanego paktu stanowi, że każdy obywatel ma prawo i możliwość bez żadnej dyskryminacji i nieuzasadnionych ograniczeń dostępu do służby publicznej w swoim kraju na zasadach równości. Zasada ta wprost koresponduje z odpowiednimi postanowieniami Konstytucji RP, w tym z at. 60 Konstytucji RP. Bez poznania motywów decyzyjnych organu w odniesieniu do indywidualnej sytuacji kandydata ubiegającego się o przyjęcie do Policji, nie jest możliwe pełne skontrolowanie zaskarżonego aktu. Obowiązek uzasadnienia można też wyprowadzić z charakteru wyżej wymienionego aktu, zbliżonego do decyzji administracyjnej wymagającej uzasadnienia w świetle Kodeksu postępowania administracyjnego. Przerwanie postępowania kwalifikacyjnego uniemożliwia bowiem kandydatowi nawiązanie stosunku służbowego o charakterze publicznoprawnym. Skoro zatem Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza w art. 107 § 3 obowiązek należytego uzasadnienia decyzji, to per analogiam wyprowadzić należy obowiązek należytego uzasadnienia władczego aktu z zakresu administracji publicznej niebędącego decyzją, który dotyczy uprawnień indywidualnego podmiotu. Bez wyjaśnienia motywów odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego na podstawie art. 25 ust. 19 pkt 2 ustawy o Policji, akt ten uchyla się od kontroli sądowoadministracyjnej, co nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) i konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP) oraz sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). W rozpoznawanej sprawie uzyskanie takich informacji wydaje się być szczególnie istotne, gdy zważy się, że skarżącego poinformowano o odstąpieniu od prowadzenia wobec niego postępowania kwalifikacyjnego, podając tylko podstawę prawną, bez jej wyjaśnienia i podania uzasadnienia faktycznego. Akt ten zawierał jedynie pouczenie o możliwości ponownego przystąpienia do postępowania kwalifikacyjnego nie wcześniej niż po upływie 12 miesięcy od dnia odstąpienia od prowadzenia postępowania. Samo powołanie się przez organ na art. 25 ust. 19 pkt 2 ustawy o Policji nie spełnia wymogu należytego uzasadnienia prawnego. O zasadności tego stanowiska przesądza nie tylko konstrukcja wskazanego przepisu i zawarte tam wieloaspektowe przesłanki, jakie powinien spełnić kandydat do służby w Policji, ale również i samo pojęcie "nieposzlakowanej opinii", które jako zwrot niedookreślony wymaga odpowiedniej wykładni na tle konkretnych okoliczności faktycznych. "Nieposzlakowana opinia" to nie tylko kwestia niekaralności, lecz także ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej. W konsekwencji brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych, jak i argumentacji organu w zaskarżonym akcie nie pozwala sądowi administracyjnemu na przeprowadzenie kontroli podjętego w sprawie aktu. Gdyby przyjąć za prawidłowe stanowisko organu, że nie ma on obowiązku wyjaśniania, dlaczego zdecydował o odstąpieniu w danym przypadku od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, sądowa kontrola wydanego w tym zakresie aktu byłaby iluzoryczna 9vide wyrok NSA z 12 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 1971/22). W rozpatrywanej sprawie, wyjaśnienie przyczyn odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego zostało zawarte w piśmie Naczelnika Wydziału Doboru i Szkolenia z dnia 3 lipca 2025 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji (pismo to nie zostało doręczone skarżącemu) oraz w odpowiedzi na skargę. Jednakże wskazana na późniejszym etapie przyczyna odstąpienia od prowadzenia w stosunku do strony postępowania kwalifikacyjnego nie może być traktowana jako uzupełnienie argumentacji, którą organ obowiązany był zamieścić w akcie, stanowiącym przedmiot skargi do Sądu. Mając na uwadze powyższe, w związku ze stwierdzonym uchybieniem procesowym mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.), działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz przy odpowiednim stosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (do czego odsyła art. 146 § 1 p.p.s.a. zdanie drugie), Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżony akt. Organ prowadząc ponownie postępowanie zastosuje się do wskazówek Sądu. W sytuacji gdy uzna, że zachodzi konieczność wydania aktu w oparciu o art. 25 ust. 19 pkt 2 ustawy o Policji prawidłowo go uzasadni i wykaże, co zdaniem tego organu, uzasadnia odstąpienie – w przypadku skarżącego – od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego dotyczącego przyjęcia do służby w P.. Organ winien również rozważyć kwestię zatarcia wymierzonej skarżącemu kary przez Sąd Rejonowy w Złotoryi w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt II K 413/12. Należy zwrócić uwagę, że stosownie do kwestionariusza osobowego kandydata do służby w Policji - część B oświadczenia kandydata do służby, kandydat oświadcza, czy był skazany prawomocnym wyrokiem sądu w kraju lub za granicą za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe (z wyjątkiem przypadków, które uległy zatarciu). Zgodnie ze stanem faktycznym z uwagi na zatarcie kary, skarżący oświadczył, że nie był skazany sądownie. Oświadczenie to zgodne jest z informacją z Krajowego Rejestru Karnego z dnia 8 kwietnia 2025 r., według której skarżący nie figuruje w Kartotece Karnej. Nie orzeczono o kosztach postępowania, ponieważ skarżący nie wykazał, aby poniósł jakiekolwiek koszty postępowania sądowego.