IV SA/Wr 485/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi H. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 12 maja 2023 r., nr SKO 4103/535/2023 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 12 maja 2023 r., nr SKO 4103/535/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a.) oraz art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1692 z późn. zm., dalej: u.d.w..), po rozpatrzeniu odwołania H. T. (dalej" Strona, Skarżący) utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy Stoszowice (dalej: organ I instancji) z dnia 27 stycznia 2023 r., nr 001313/DW/01/2023 w sprawie odmowy przyznania Stronie dodatku węglowego. Wnioskiem z dnia 14 listopada 2022 r. Strona wniosła o przyznania dodatku węglowego. We wniosku wskazano gospodarstwo wieloosobowe zamieszkujące pod adresem: [...] [...]-[...] B. (Strona oraz E. T.). Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 27 stycznia 2023 r. odmówił przyznania Stronie dodatku węglowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie zgromadzonych w sprawie informacji, zawartych we wniosku o wypłatę dodatku węglowego oraz na podstawie: ewidencji opłaty1 za gospodarowanie odpadami komunalnymi (nieruchomość położona pod adresem: [...] [...]-[...] B. jest niezamieszkała- brak deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi), wizyty pracowników tut. Ośrodka Pomocy Społecznej w dniu 7 grudnia 2022 r. pod adresem wskazanym we wniosku, tj. [...] [...]-[...] B., stwierdził, że Strona stale nie zamieszkuje i nie gospodaruje pod wskazanym we wniosku adresem, przez co gospodarstwo Strony nie spełnia wymogów określonych w art. 2 ust. 2 pkt. 2, oraz art. 2 ust. 7 pkt. 1 u.d.w. Organ I instancji uznał, że w związku z faktem zamieszkiwania za granicą centrum życiowe Strony również jest za granicą i w takim przypadku dodatek węglowy nie przysługuje. Przedmiotowa decyzja została doręczona Stronie na adres [...] [...]-[...] B. i dwukrotnie awizowana - 30.01.2023 r. oraz 7.02.2023 r. Pismem z dnia 26 marca 2023 r. (data wpływu do Urzędu Gminy Stoszowice 30 marca 2023 r.) Strona wniosła odwołanie wskazując, że spełnia przesłanki do otrzymania dodatku węglowego. Jest bowiem obywatelem polskim, posiada obywatelstwo polskie, jej stałym miejscem zameldowania jest [...] i miejscem przebywania terytorium Polski. Zaskarżoną decyzją z dnia 12 maja 2023 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W pierwszej kolejności SKO omówiło przepisy u.d.w. regulujące przyznawanie dodatku węglowego. SKO wskazało, że Strona nie prowadzi gospodarstwa domowego pod adresem wskazanym we wniosku. Wynika to też z treści odwołania i wcześniejszej korespondencji prowadzonej z organem I instancji. Strona podaje adres do korespondencji w N. Ponadto brak jest złożonej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a dotyczącej nieruchomości położonej w [...]. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 7 grudnia 2022 r. pod adresem [...] nikogo nie zastano, a z informacji uzyskanych od najbliższych sąsiadów wynikało, że Strona wraz z rodziną nie zamieszkuje na stałe pod tym adresem, zamieszkują poza granicami kraju. Powyższe okoliczności, w ocenie SKO, świadczą jednoznacznie, że Strona przebywa na terenie N. i tam jest jej centrum życiowe. SKO podkreśliło, że warunkiem przyznania dodatku węglowego jest zamieszkanie i przebywanie (łącznie) na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro Strona wraz z żoną przebywa na terenie N. (Strona podawała i nadal podaje adres w N. jako właściwy do doręczeń, czyli tam, gdzie przebywa i może odebrać korespondencję) to dodatek węglowy Stronie nie przysługuje. Odnosząc się natomiast do sposobu doręczenia decyzji oraz stanowiska organu I instancji, że odwołanie Strony zostało wniesione po terminie, Kolegium zauważyło, że decyzja została skierowana do Skarżącego na adres [...] w sytuacji, gdy, jak wynika z pism Skarżącego przedłożonych wraz z odwołaniem, podawał on inny adres do korespondencji (adres w N.). W ocenie Kolegium, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące doręczanie przesyłek, powinny być interpretowane w sposób zgodny z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, tj. z art. 7, 8 i 9 k.p.a., które stanowią, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują działania mając na uwadze, m.in. słuszny interes obywateli, w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Przepisy regulujące doręczenia korespondencji służą przede wszystkim zagwarantowaniu sprawności postępowania poprzez zapewnienie skuteczności doręczeń. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, możliwe jest odstępstwo od zasady określonej w art. 42 § 1 k.p.a., gdy strona zażąda doręczania jej korespondencji pochodzącej od organu na wybrany przez nią adres (adres do doręczeń lub adres do korespondencji). Żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewiduje wprost możliwości wyznaczenia przez stronę adresu "do doręczeń", ani nie reguluje sposobu doręczenia pism na adres wskazany do korespondencji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest jednak pogląd, że jeżeli strona, w toku postępowania administracyjnego, podała adres, pod który należy doręczać jej korespondencję pochodzącą od organu, to jest to adres w rozumieniu art. 42 k.p.a. W takiej sytuacji, organ powinien dokonywać doręczeń stronie na adres podany w toku postępowania, trudno bowiem przyjąć, że skuteczne byłoby doręczanie stronie korespondencji pod innym adresem, niż ten który sama wskazała. Reasumując, wprawdzie przepisy k.p.a. nie przewidują wprost możliwości wskazania przez stronę adresu do korespondencji lub adresu do doręczeń, w ocenie Kolegium nie oznacza to jednak, że wskazanie przez stronę tego rodzaju adresu nie jest wiążące dla organów. A skoro tak, w niniejszej sprawie organ powinien był uwzględnić oświadczenie Strony wskazujące adres do korespondencji. W związku z powyższym Kolegium przyjęło, na korzyść Strony, że odwołanie zostało złożone w terminie. Organ I instancji przesłał kopię decyzji Stronie (na adres w N.) za pismem z dnia 20 marca 2023 r., a odwołanie wpłynęło do Urzędu Gminy Stoszowice w dniu 30 marca 2023 r. W skardze na powyższą decyzję oraz w piśmie z dnia 14 sierpnia 2023 r. Skarżący wniósł o przyznanie dodatku węglowego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 w związku z art.120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zgodnie z wnioskiem Strony oraz organu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie. Jednym z warunków skutecznego skorzystania z tego środka zaskarżenia jest zachowanie terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a., a zatem, wniesienie odwołania powinno nastąpić w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W przypadku zaś stwierdzenia, że środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, organ odwoławczy wydaje postanowienie w trybie art. 134 k.p.a. W zaskarżonej decyzji odnosząc się do sposobu doręczenia decyzji oraz stanowiska organu I instancji, że odwołanie Strony zostało wniesione po terminie, SKO zauważyło, że decyzja została skierowana do Skarżącego na adres [...] w sytuacji, gdy, jak wynika z pism Skarżącego przedłożonych wraz z odwołaniem, podawał on inny adres do korespondencji (adres w N.). Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie organ I instancji powinien był uwzględnić oświadczenie Strony wskazujące adres do korespondencji. W związku z powyższym Kolegium przyjęło, na korzyść Strony, że odwołanie zostało złożone w terminie. Organ I instancji przesłał kopię decyzji Stronie (na adres w N.) za pismem z dnia 20 marca 2023 r., a odwołanie wpłynęło do Urzędu Gminy Stoszowice w dniu 30 marca 2023 r. Odnosząc się do powyższego stanowiska SKO stwierdzić należy, że doręczenie Stronie kserokopii decyzji z dnia 27 stycznia 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego nie otwiera terminu do wniesienia odwołania. Jest to czynność techniczna, która nie podlega zaskarżeniu w trybie odwołania. Z kolei uwzględnienie wniosku o wydanie kserokopii nie skutkuje rozpoczęciem biegu kolejnego terminu do wniesienia odwołania. Termin ten biegnie jednokrotnie, wyłącznie od daty doręczenia stronie oryginału decyzji. Zatem otrzymanie kopii decyzji nie mogło wywrzeć skutku w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości przyjęcia dwóch różnych dat doręczenia decyzji. Nie można z takim powtórnym doręczeniem wiązać odrębnych skutków prawnych dla adresata, w szczególności nie można traktować takiego doręczenia jako stworzenia nowej możliwości wniesienia odwołania. Z przepisu art. 109 § 1 k.p.a. wynika wprost, że stronom doręcza się decyzję, a nie jej odpis czy kopię. Przez doręczenie decyzji należy zatem rozumieć doręczenie jej oryginału. Stanowisko takie jest dominujące w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. postanowienie NSA z dnia 27 października 1998 r. w sprawie II SA/Gd 1618/96, SIP Lex nr 44208, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., w sprawie I OSK 782/10, SIP Lex nr 9520600, wyrok NSA z dnia 28 marca 2013 r. w sprawie II OSK 2321/11 zamieszczony w CBOSA – http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie II SA/Wr 219/11, SIP Lex nr 994063, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2011 r. w sprawie VIII SA/Wa 691/11, SIP Lex nr 1156090, J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 12 wydanie Wyd. C. H. Beck 2012, str. 447; A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el, teza 3 do art. 109 K.p.a., A. Skóra, glosa do wyroku SN z dnia 12 grudnia 2003 r. w sprawie III RN 135/03, Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa Nr 1-2/2005, str. 31-38 i wymienione w tej glosie piśmiennictwo). Doręczenie decyzji stanowi o jej wprowadzeniu do obrotu prawnego. Wprawdzie przyjmuje się, że decyzja rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej wydania, czyli sporządzenia i podpisania, to jednak wszystkie skutki prawne związane z istnieniem decyzji w obrocie prawnym decyzja wywołuje dopiero z chwilą doręczenia. Powyższe wynika z określonej w art. 110 k.p.a. reguły dotyczącej stabilizacji treści decyzji. Według tego przepisu organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Zatem SKO błędnie uznało, że termin na wniesienie odwołania liczyć należy od doręczenia Stronie kopii decyzji organu I instancji. Określony w art. 129 § 2 k.p.a. 14-dniowy termin do wniesienia odwołania biegnie bowiem od dnia doręczenia decyzji stronie. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzja organu I instancji została doręczona Stronie na adres [...] [...]-[...] B. i dwukrotnie awizowana - 30.01.2023 r. oraz 7.02.2023 r. Kolejną kwestią jest prawidłowość doręczenia decyzji z dnia 27 stycznia 2023r. na ww. adres. SKO w zaskarżonej decyzji wskazało bowiem, że "jak wynika z pism Skarżącego przedłożonych wraz z odwołaniem, podawał on inny adres do korespondencji (adres w N.)". Analiza pism Strony dołączonych do odwołania wskazuje, że zawierają one wniosek o doręczanie korespondencji pochodzącej od organu na adres zagraniczny. Jednakże brak jest dowodów wskazujących, że przedmiotowe pisma wpłynęły w toku postępowania do organu I instancji. Zatem w takiej sytuacji SKO winno dokonać ustaleń, które mogłyby dać odpowiedź na pytanie, czy decyzja organu I instancji została Stronie prawidłowo doręczona. Ich zaniechanie narusza art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Jeżeli bowiem decyzja nie została doręczona na adres do korespondencji wskazany przez Stronę w toku postępowania przed organem I instancji, to w ogóle nie otwiera się termin do jej zaskarżenia i w razie stwierdzenia tego faktu przez organ odwoławczy, do którego odwołanie wpłynęło, zastosowanie powinien znaleźć art. 134 k.p.a., zaś przedmiotem rozstrzygnięcia powinno być stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Wspomniany środek zaskarżenia może zostać wniesiony tylko w przypadku wejścia decyzji do obrotu prawnego o czym stanowi art. 110 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji organ I instancji będzie zobowiązany do doręczenia Stronie decyzji i dopiero od daty tego doręczenia rozpocznie się bieg terminu do złożenia odwołania od decyzji. Natomiast w przypadku stwierdzenia braku wpływu wniosku Strony w toku postępowania do organu I instancji o doręczanie korespondencji na adres w N. organ odwoławczy oceni prawidłowość doręczenia decyzji przez organ I instancji na adres [...] oraz zachowanie przez Stronę terminu do wniesienia odwołania– w przypadku jego uchybienia winien wydać .postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ uzupełni brakujący materiał dowodowy i na jego podstawie ustali i wykaże, czy Skarżący przed wydaniem decyzji przez organ I instancji Strona skutecznie zgłosiła organowi wniosek o doręczanie pism na adres w N., co pozwoli w dalszej kolejności na poczynienie ustaleń oraz na zajęcie stanowiska odnośnie skuteczności doręczenia decyzji z dnia 27 stycznia 2023 r. i terminowości wniesienia odwołania, będąc związany wyrażoną wyżej oceną prawną Sądu co do skutków doręczenia kopii decyzji. Powyższe kwestie wymagały wyjaśnienia na etapie postępowania odwoławczego. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze przystąpiło do merytorycznego rozpatrzenia odwołania. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi przewidzianego w art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA w Łodzi z 21.03.1997 r., SA/Łd 2990/95, LEX nr 29079). Gdy organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. i wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie ugruntowany jest również pogląd, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "k.p.a. Komentarz", Warszawa 2011, s. 503, uchwała NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. aktOPS11/98). W opinii Sądu w realiach niniejszej sprawy nie zachodziły jednakże podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji bowiem, jak wyżej wskazano, na podstawie akt sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, że odwołanie zostało wniesione po terminie oraz czy było dopuszczalne, bowiem wyjaśnienia wymaga, czy doszło do doręczenia Stronie decyzji organu I instancji. Kwestia ta nie została wyjaśniona na etapie postępowania odwoławczego, a Sąd nie może w tym zakresie czynić samodzielnych ustaleń. Do wyjaśnienia sprawy w tym zakresie właściwy jest organ odwoławczy, który w pierwszej kolejności powinien wyjaśnić, a następnie ocenić, skuteczność doręczenia decyzji organu I instancji Stronie, przeprowadzając w tym zakresie stosowne postępowanie wyjaśniające. Należy bowiem mieć na uwadze, że zarówno przystąpienie przez organ odwoławczy do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, jak i stwierdzenie przez organ odwoławczy dopuszczalności lub uchybienia terminowi wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołanie od decyzji organu I instancji wniesiono z zachowaniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Zaniechanie tych czynności postępowania przez Kolegium naruszyło przepisy postępowania - art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. – w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Treść niniejszego wyroku Sądu nie narusza przy tym zakazu orzekania na niekorzyść strony wnoszącej skargę. Zakaz reformationis in peius (art. 134 § 2 p.p.s.a.) nie dotyczy bowiem sytuacji, w której zaskarżony akt lub czynność dotknięte są naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności. W realiach niniejszej sprawy kwestia ta wymaga wyjaśnienia, co Sąd wyżej wyjaśnił. Ponadto należy mieć na uwadze, że zaskarżona decyzja była dla Strony niekorzystna, a Sąd uwzględnił skargę z uwagi na takie naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania, które uniemożliwia przystąpienie do merytorycznej oceny zasadności podniesionych w skardze zarzutów. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.