IV SA/Wr 486/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Asesor WSA Aneta Brzezińska, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2024 r. sprawy ze skargi A. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 22 maja 2023 r. nr SKO.ŚR/41/155/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W dniu 21 lutego 2023 r. A. Ż. złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jeleniej Górze wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką S. Ż. (14 lat). Do akt sprawy strona załączyła orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 4 stycznia 2023 r., zaliczające córkę wnioskodawczyni do osób niepełnosprawnych od wczesnego dzieciństwa do dnia 9 grudnia 2024 r., ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (symbol przyczyny niepełnosprawności – 12-C, 02-P). Decyzją z dnia 31 marca 2023 r. nr MOPS/DŚR/001513/SP/03/2023 Prezydent Miasta Jeleniej Góry odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną córką. Organ pierwszej instancji wskazał, że na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, iż zakres opieki nad niepełnosprawną córką obejmuje: gotowość udania się do szkoły w sytuacji gorszego samopoczucia dziecka, dowożenie córki na sesje terapeutyczne, wizyty lekarskie. Opieka obejmuje także wszystkie czynności związane z wychowaniem dziecka, tj. odrabianie lekcji, dbanie o higienę osobistą, podawanie leków. Dziecko przebywa w szkole 8 -10 godzin lekcyjnych. Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawczyni, stan zdrowia córki pogorszył się w styczniu 2023 r., dlatego konieczna była rezygnacja z zatrudnienia. Organ pierwszej instancji stwierdził, że opieka obejmuje udzielanie pomocy oraz wsparcia i wynika bardziej z wieku podopiecznego, gdyż trudno wymagać od małoletniego dziecka, aby samodzielnie funkcjonowało w codziennym życiu. Opieka nad małoletnim dzieckiem jest rzeczą naturalną i obowiązkiem unormowanym prawnie. Dziecko z uwagi na wiek i schorzenia ma utrudnione codzienne funkcjonowanie. Jednak nie wystarczy to jeszcze, aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, gdyż nie taki cel przyświecał ustawodawcy. Wiele czynności, które wykonuje wnioskodawczyni pomagając małoletniemu dziecku, może być realizowanych przez osobę aktywną zawodowo. Zakres sprawowanej opieki przez wnioskodawczynię nie stoi na przeszkodzie do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Opieka nie ma charakteru ciągłego, gdyż może być wykonywana o różnych porach dnia. Pomoc wnioskodawczyni w dużym zakresie sprowadza się do wykonywania zwyczajnych czynności dnia codziennego, które wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, także w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują. Doświadczenie życiowe pokazuje, że takie czynności jak odrabianie lekcji, wizyty w szkole, czy też wyjścia do lekarza, nie muszą być realizowane codziennie. Zabieg higieniczne zasadniczo również mogą być wykonywane o każdej porze dnia. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, podając że z uwagi na zły stan zdrowia córki musiała rezygnować z pracy. Ciągłe telefony i wezwania do szkoły uniemożliwiały sumienne wykonywanie pracy, bowiem opuszczanie stanowiska pracy skutkowało upomnieniami od pracodawcy. Częste telefony córki i ze szkoły o przeróżnych godzinach, w tym w trakcie trwania lekcji zmuszały wnioskodawczynię do natychmiastowej obecności w celu złagodzenia sytuacji lub zabrania dziecka do domu w złym stanie psychicznym. Córka miała już dwie próby samobójcze, które uniemożliwiają pozostawienie córki samej sobie, bo może to doprowadzić do nieszczęścia. Córka często jest niechętna do wyjścia z domu, w tym do szkoły, gdyż pojawiają się u niej stany lękowe i złe samopoczucie. Wnioskodawczyni nie ma wpływu na pory ataków córki i związanych z tym wizyt w szkole i u lekarzy. Córka jest dzieckiem nieprzewidywalnym i wnioskodawczyni musi być dyspozycyjna całą dobę. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że 17 – letni syn jest też po próbie samobójczej i przebywał w zakładzie psychiatrycznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze decyzją z dnia 22 maja 2023 r. nr SKO.ŚR/41/155/23 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że nie została spełniona przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Według organu, sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zakres i częstotliwość czynności wykonywanych przez odwołującą się w ramach opieki nie jest na tyle intensywny i absorbujący, aby stanowił obiektywną przeszkodę do podjęcia przez nią pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasowym. Pomimo niepełnosprawności córki datowanej od wczesnego dzieciństwa, wnioskodawczyni do tej pory godziła pracę zawodową z opieką nad dziećmi. Córka strony spędza w szkole średnio 6 – 7 godzin dziennie, samodzielnie do niej chodzi i wraca do domu. W tym czasie wnioskodawczyni może podjąć zatrudnienie, przynajmniej w zmniejszonym wymiarze czasowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca wyjaśniła, że stan zdrowia córki gwałtownie pogorszył się w roku 2022. Gdy córka była młodsza skarżąca pracowała, ale często musiała zmieniać pracę. Obecnie strona dojeżdżała na godzinę 7.00 do pracy, a już po godzinie 8.00 była wzywana do szkoły, bo córka źle się czuła i trzeba było zostać z córką w domu. Takie sytuacje miały miejsce nawet kilka razy w tygodniu i o różnych godzinach, czasami córka w ogóle nie szła do szkoły. Córka miała dwie próby samobójcze i nie można zostawić jej samej w domu. Mąż pracuje w różnych miejscowościach i nie ma możliwości stawiać się na wezwania do szkoły. Stan psychiczny córki jest zły, wymaga ciągłej pomocy, cierpi na autyzm, w tym z Zespołem Aspergera. Córka jest mało samodzielna, wymaga stałego nadzoru, ucieka z lekcji i często pojawią się u niej złe samopoczucie i nieprzewidywalne zachowania. Zdaniem strony, organy nie wzięły pod uwagę informacji środowiskowej z poradni psychologicznej, opinii ze szkoły oraz orzeczenia o niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 217 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m. in. matce - jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie pozostaje istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad córką a niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a więc czy istotnie skarżąca nie podejmuje lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad córką. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, córka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia 4 stycznia 2023 r. łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (symbol przyczyny niepełnosprawności – 12-C, 02-P). Z treści art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. wynika, że o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ubiegać się może skutecznie matka, która sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. W sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest więc ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia, a więc, czy istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy zakresem sprawowanej opieki a niemożnością podjęcia zatrudnienia. Czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym, lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie, czy rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Jednakże, to do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (zob. NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarówno organy, jak i sąd, nie są uprawnieni do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności. Przy czym, samo posiadanie orzeczenia nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy, a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie. Dokonując tej oceny, uwzględnić trzeba, że pod pojęciem "sprawowania opieki", użytym w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że artykuł 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 215/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunku "stałej" opieki, nie można bowiem rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby, cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Organ pomocowy jest obowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W każdym razie związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. (tak NSA w wyroku z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt I OSK 2156/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, dokonana w okolicznościach niniejszej sprawy przez orzekające w sprawie organy ocena, że nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad córką – budzi wątpliwości co do jej zasadności, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przywoływane przez organy okoliczności o stopniu samodzielności córki skarżącej nie zostały w ocenie Sądu wystarczająco zweryfikowane przez rodzaj schorzeń powodujących jej niepełnosprawność i właściwe dla niej czynności opiekuńcze, które winna wykonywać skarżąca. Organy pominęły przede wszystkim przyczyny niepełnosprawności córki skarżącej, wskazane w orzeczeniu o niepełnosprawności, a mianowicie: symbol 12-C - całościowe zaburzenia rozwojowe, powstałe przed 16 rokiem życia, z utrwalonymi zaburzeniami interakcji społecznych lub komunikacji werbalnej oraz stereotypiami zachowań, zainteresowań i aktywności o co najmniej umiarkowanym stopniu nasilenia oraz 02-P - choroby psychiczne, w tym: a) zaburzenia psychotyczne, b) zaburzenia nastroju począwszy od zaburzeń o umiarkowanym stopniu nasilenia, c) utrwalone zaburzenia lękowe o znacznym stopniu nasilenia, d) zespoły otępienne. Z akt administracyjnych sprawy, przede wszystkim z arkusza wielospecjalistycznej oceny funkcjonowania ucznia z dnia 10 października 2022 r. sporządzonej przez szkołę dziecka, opinii o uczennicy z dnia 18 kwietnia 2023 r. oraz informacji z Poradni Psychologicznej dla Dzieci i Młodzieży z dnia 12 kwietnia 2023 r. wynika, że córka skarżącej cierpi na autyzm, w tym z Zespołem Aspergera i z tego względu otrzymała orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego oraz pomoc psychologiczno – pedagogiczną na terenie szkoły. W arkuszu wielospecjalistycznej oceny funkcjonowania ucznia wskazano, że uczennica "nie radzi sobie w sytuacjach trudnych i stresowych, reaguje najczęściej histerią, płaczem, agresją i ucieczką". "Widoczne są nagłe wahania nastroju, agresywność". Z opinii wynika, że "uczennica wymaga stałego nadzoru ze względu na prezentowane nieprzewidywalne zachowania w szkole i nagle pojawiające się złe samopoczucie. Zdarzały się jej ucieczki z lekcji, zachowania histeryczne, takie jak zamykanie w toalecie, nagły płacz, samouszkodzenia." W opinii wskazano, że matka reaguje na każdą nieprzewidziana sytuację związaną z zachowaniem córki, pozostaje w stałym kontakcie z pracownikami szkoły, stawia się na każde wezwanie w związku z córką, np. w razie wystąpienia niespodziewanych sytuacji związanych z niedyspozycją, złym samopoczuciem córki. Z informacji Poradni Psychologicznej wynika, że dziecko uczestniczy w zajęciach Treningu Umiejętności Społecznych, w spotkaniach z psychologiem i terapeutą środowiskowym. Matka dziewczynki jest bardzo często wzywana do szkoły z powodu zachowania dziecka i jego złego samopoczucia. Dziewczynka jest mało samodzielna, wymaga ciągłej pomocy od otoczenia. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że dziewczynka dokonała w szkole samookaleczenia, a innym razem połknęła nadmierną ilość leków i w związku z tymi okolicznościami przebywała w szpitalu psychiatrycznym. Matka zawozi córkę raz w tygodniu na terapię grupową, raz lub dwa razy w miesiącu na terapię psychologiczną do Poradni Psychologicznej, co tydzień dziecko odwiedza terapeuta środowiskowy. Poza tym dziecko leczone jest psychiatrycznie i konieczne są wizyty lekarskie w Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej. Powyższe dokumenty i okoliczności z nich wynikające zostały pominięte przez organy orzekające w sprawie, jak również fakt, że schorzenia, na które cierpi dziecko determinują zakres i sposób opieki nad córką skarżącej. Ponadto należy zauważyć, że uzasadnienie decyzji SKO nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. SKO stwierdziło, że "zakres i częstotliwość czynności wykonywanych przez odwołującą się w ramach opieki nie jest na tyle intensywny i absorbujący, aby stanowił obiektywną przeszkodę do podjęcia przez nią pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasowym", nie wyjaśniając jednak, jaki jest faktyczny "zakres i częstotliwość czynności" skarżącej i na podstawie jakich dowodów SKO oparło swoje stanowisko odnośnie małej intensywności i niewielkiego zaabsorbowania opieką matki dziecka. W konsekwencji Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy obu instancji dokonały wadliwej oceny materiału dowodowego w świetle nieprawidłowo interpretowanych przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r., wydając decyzje naruszające zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a). Organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni rodzaj schorzeń córki skarżącej dla oceny przesłanki konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy sprawowanej przez skarżącą. Dokładnego wyjaśnienia wymaga charakter opieki, jaką sprawuje skarżąca na co dzień w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji podopiecznej, w tym również wynikający ze stanu psychicznego córki i konieczności częstych wizyt w szkole, nadzorowania w domu, uczestnictwa w różnego rodzaju terapiach. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji.