IV SA/Wr 488/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi I. K. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę w całości. Prezydent Miasta W. (zwany dalej Prezydentem Miasta lub organem I instancji) decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] uznał I. K. (zwaną dalej stroną lub skarżącą) za osobę bezrobotną z dniem 14 sierpnia 2015 r. oraz przyznał jej prawo do zasiłku od dnia 14 sierpnia 2015 r. do dnia 9 lutego 2016 r. w wysokości 831,10 zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych 90 dni posiadania prawa do zasiłku, a następnie 652,60 zł brutto miesięcznie w okresie kolejnych dni posiadania prawa do zasiłku. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] wznowił postępowanie zakończone wydaniem opisanej wyżej decyzji w związku z ujawnieniem się nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, lecz nieznanych organowi ją wydającemu, z których wynika, że od dnia 4 lutego 1997 r. strona posiadała aktywny wpis do Ewidencji Działalności Gospodarczej. Prezydent Miasta, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a) – b) i ust. 7, art. 10 ust. 7 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 36, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) oraz art. 71 – 73 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm., dalej u.p.z.i.r.p.) oraz art. 104, art. 105 § 1, art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), orzekł o: 1) uchyleniu ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...]; 2) odmowie uznania skarżącej za osobę bezrobotną z dniem 14 sierpnia 2015 r.; 3) umorzeniu postępowania w sprawie przyznania prawa do zasiłku od dnia 14 sierpnia 2015 r. do dnia 9 lutego 2016 r. Wskazane rozstrzygnięcie zostało przesłane skarżącej na adres: ul. [...], [...] W. Przesyłka zawierająca decyzję, mimo dwukrotnego awizowania (w dniach 14 i 22 czerwca 2018 r.), nie została podjęta przez skarżącą i w dniu 2 lipca 2018 r. zwrócono ją do nadawcy. W związku z tym wydana decyzja została pozostawiona w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. W dniu 23 lipca 2018 r. do organu I instancji wpłynęło wniesione przez skarżącą odwołanie od wydanej przez ten organ decyzji, w którym strona wskazała, że rozstrzygnięcie w sprawie zostało jej doręczone w dniu 6 lipca 2018 r. Kolejnego dnia, tj. 24 lipca 2018 r., skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania podając, że z przyczyn przez nią niezawinionych nie odebrała ona listu zawierającego kwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazywała w tym wniosku, że od czerwca 2017 r. nie ma stałego meldunku oraz mieszkania i przebywa w różnych miejscach, głównie u znajomych. Kserokopia decyzji została jej wydana dopiero w dniu 6 lipca 2018 r. Skarżąca zastosowała się do zawartego w niej pouczenia o czternastodniowym terminie na wniesienie odwołania i w dniu 20 lipca 2018 r. złożyła wskazany środek zaskarżenia. Skarżąca, z uwagi na brak wiedzy prawniczej, nie zdawała sobie wcześniej sprawy, że termin ten winien być jednak liczony inaczej, tj. od pierwszego awizowania. O tym, że termin na wniesienie odwołania już minął dowiedziała się z kolei dopiero w dniu 19 lipca 2018 r., podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem urzędu pracy. Strona podniosła, iż w momencie odbierania korespondencji nie została pouczona o innych terminach do złożenia odwołania. Skarżąca dodała ponadto, że w czasie kiedy została jej wysłana decyzja, nie przebywała przy ul. [...] we W., lecz znajdowała się w D., gdzie opiekowała się obłożnie chorym ojcem. Wspólnie z nią zamieszkujący syn nie posiadał natomiast pełnomocnictwa do obioru korespondencji w jej imieniu. Doręczenie skarżącej decyzji w tej sprawie nie było więc możliwe. Podsumowując strona stwierdziła, że niezałatwienie niniejszej sprawy i uniemożliwienie złożenia odwołania będzie stanowić rażące naruszenie jej istotnego interesu. Nie odebrała ona bowiem przesłanej pierwotnie decyzji bez swojej winy, a wniesione przez nią odwołanie zostało wysłane pocztą z zachowaniem terminu wynikającego z pouczenia. Wojewoda D. (zwany dalej Wojewodą, organem odwoławczym lub organem II instancji) postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 58 i art. 59 k.p.a., odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy kolejnym postanowieniem z tego samego dnia, tj. [...] sierpnia 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., stwierdził zaś uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że organ przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania, zobligowany jest do zweryfikowania go pod względem formalnym. W tym zakresie organ kontroluje dopuszczalność odwołania oraz bada, czy został zachowany ustawowy termin do jego wniesienia, wynoszący 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Dalej Wojewoda stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji została pozostawiona w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia przypadającym na dzień 28 czerwca 2018 r. Termin na wniesienie odwołania upływał zatem z dniem 12 lipca 2018 r. Tymczasem odwołanie zostało nadane przez skarżącą w placówce pocztowej operatora wyznaczonego dopiero w dniu 20 lipca 2018 r., a więc już po upływie ustawowego terminu na jego wniesienie. Organ odwoławczy dodał przy tym, że choć wraz z odwołaniem został przez stronę złożony wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia, to postanowieniem nr [...] odmówiono skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wojewoda podkreślił, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jego wystąpienia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W skardze do tut. Sądu strona zaskarżyła w całości postanowienie wydane w niniejszej sprawie, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: ← art. 129 § 1 i § 2, art. 134, art. 57 § 1, art. 58 § 1 i § 2, art. 60, art. 63 § 1 oraz art. 64 § 1 k.p.a., poprzez stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a także bezzasadną odmowę jego przywrócenia i naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w tym poprzez nieprawidłowe i nierzetelne przeprowadzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie, zarówno wyjaśniającego jak i dowodowego, wskutek braku ustalenia przez organy administracji adresu do doręczeń decyzji dla osoby bezdomnej oraz niepoinformowanie skarżącej o przysługujących jej terminach do złożenia odwołania, podczas gdy jest ona osobą chorą (także psychiatrycznie), nieporadną życiowo, bezdomną, nieposiadającą stałego miejsca zamieszkania, działającą na tamtym etapie sprawy bez prawnika; ← art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 i art. 77 k.p.a., poprzez pozbawienie skarżącej możliwości rzeczywistej obrony swoich interesów i praw, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, przejrzenia akt i złożenia końcowego oświadczenia, a także bezzasadne i bezpodstawne uniemożliwienie skarżącej złożenia odwołania, przez co nie przeprowadzono niniejszego postępowania w sposób rzetelny, nie zgromadzono wszystkich dowodów w sprawie, nadto z uwagi na to, że organ I instancji nie podjął wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz na skutek doręczania decyzji na wadliwy i nieaktualny adres, co skutkuje przyjęciem, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania. Strona wskazała, że zarówno treść, jak i pisemne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie polegają na prawdzie i nie są zasadne. W jaki bowiem sposób miała poinformować organ o zmianie swojego miejsca pobytu skoro od roku była ona osobą bezdomną, czasowo tylko (po kilka dni) przebywającą u swoich znajomych głównie we W., u ojca w D. bądź u syna na ul. [...] we W. W takiej sytuacji nie jest możliwie przewidzenie przez osobę bezdomną, że w konkretnym tygodniu lub dniu będzie przebywać pod konkretnym adresem. Podając adres syna dla celów formalnych spodziewała się, że będzie tam przebywać przez najbliższych kilka tygodni, co jednak nie nastąpiło z przyczyn od niej niezależnych. Syn zaś nie miał pełnomocnictwa do odbioru za nią jakichkolwiek listów. Dopiero podanie adresu kancelarii reprezentującego ją adwokata można uznać za wskazanie adresu do korespondencji na potrzeby postępowania administracyjnego. Wcześniej pisma kierowane były na niewłaściwy i nieaktualny adres. Dalej skarżąca wskazała, że w dniu 6 lipca 2018 r. odebrała kserokopię decyzji i dopiero wówczas zapoznała się z jej treścią. Odwołanie zaś zostało sporządzone w terminie 14 dni od tego momentu, zgodnie z zawartym w niej pouczeniem, gdyż nie mając wiedzy prawniczej na temat sposobu liczenia biegu terminu do wniesienia odwołania, strona pozostawała w uzasadnionym przekonaniu, że mu nie uchybiła, zwłaszcza, że nie została poinformowana przez pracownika organu o innym terminie na wniesienie tego środka zaskarżenia. O tym, że wskazany termin nie został przez nią dochowany powzięła wiadomość dopiero w dniu 19 lipca 2018 r., po przeprowadzeniu rozmowy telefonicznej z pracownikiem urzędu pracy, który poinformowała ją także, że w momencie odbioru kserokopii decyzji miała jeszcze 7 dni na odwołanie się od niej. Skarżąca stwierdziła również, że postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób rzetelny i wyczerpujący, gdyż strona została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Sam zaś materiał był niekompletny, gdyż nie zawierał m.in. tych dokumentów, które zostały dołączone do odwołania, jak i skargi. W dalszej części strona odniosła się do zasadności pozbawienia jej statusu osoby bezrobotnej podkreślając, że zarejestrowana na nią działalność gospodarcza była w rzeczywistości prowadzona przez jej byłego męża, który również i ją wprowadził w błąd zapewniając o zakończeniu prowadzenia tej działalności i wyrejestrowaniu firmy z ewidencji. Mając powyższe okoliczności na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji ewentualne uchylenie i zmianę zaskarżonego postanowienia przez przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Strona wystąpiła również o dopuszczenie w poczet materiału dowodowego sprawy dowodów z wymienionych w skardze dokumentów, a także dowodów z przesłuchania jej oraz jej syna na okoliczności wskazane w uzasadnieniu niniejszej skargi, w szczególności umocowania do wykonywania działalności gospodarczej i podejmowania wszelkich czynności prawnych z nią związanych, w tym także wykreślenia z ewidencji oraz niepoinformowania skarżącej o terminach do złożenia odwołania, braku zawinienia w ich uchybieniu, jak i sytuacji majątkowej, osobistej i zdrowotnej. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że decyzja organu I instancji została prawidłowo doręczona stronie na wskazany przez nią adres korespondencyjny w oświadczeniu z dnia 6 czerwca 2018r., a więc dzień przed wydaniem tej decyzji. Zdaniem Wojewody nie było zatem potrzeby ustalania tego adresu ponownie z uwzględnieniem ciągle zmieniającego się miejsca jej pobytu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. W tym zakresie należy przyznać rację Wojewodzie, który trafnie wskazał, że skutek doręczenia stronie decyzji organu I instancji nastąpił w dniu 28 czerwca 2018 r. Jak wynika bowiem z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 (tj. doręczenia bezpośrednio adresatowi) i art. 43 (tj. doręczenia za pośrednictwem dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w innym widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została skierowana na podany przez skarżącą adres korespondencyjny przy ul. [...] we W. Wobec niezastania adresata pod wskazanym adresem przy pierwszej próbie doręczenia przesyłki, zawiadomienie o miejscu złożenia i terminie podjęcia korespondencji umieszczono w dniu 14 czerwca 2018 r. w oddawczej skrzynce pocztowej. Powtórne zawiadomienie pozostawiono stronie w dniu 11 czerwca 2018r., zaś zwrot przesyłki do nadawcy, po bezskutecznej próbie jej doręczenia na podany adres, nastąpił w dniu 2 lipca 2018 r. W związku z tym, że opisany sposób doręczenia stronie decyzji organu I instancji nie budził wątpliwości, należało przyjąć, że skutek doręczenia nastąpił z dniem 28 czerwca 2018 r. Stąd też termin na wniesienie odwołania upływał z dniem 12 lipca 2018 r., który wypadał w czwartek. Skarżąca zaś wskazany środek zaskarżenia nadała dopiero w dniu 20 lipca 2018 r., a więc już po upływie ustawowego terminu. Sąd nie podziela zarzutu strony skarżącej, że doręczenie jej decyzji pierwszoinstancyjnej nastąpiło na nieprawidłowy adres, w sytuacji gdy skarżąca jako osoba pozbawiona stałego miejsca zamieszkania nie dysponowała w istocie żadnym adresem, pod którym byłaby dostępna. Należy bowiem odróżnić adres zamieszkania bądź zameldowania od adresu korespondencyjnego. O ile bowiem w pierwszym przypadku istotny jest fakt zamieszkiwania pod danym adresem, o tyle adres korespondencyjny stanowić ma jedynie formę kontaktu z daną osobą, która wcale nie musi pod nim przebywać. W niniejszej sprawie skarżąca w oświadczeniu z dnia 6 czerwca 2018 r. nie podała co prawda adresu zameldowania, ale wskazała, że jej adresem korespondencyjnym jest ul. [...] we W. Wbrew stanowisku strony, w oświadczeniu tym nie ma żadnych innych stwierdzeń odnoszących się do wskazanego przez nią adresu. Tym samym organ pierwszej instancji był w pełni uprawniony do przesłania skarżącej decyzji na podany przez nią adres. Nie można także zgodzić się ze stroną, że bieg terminu na wniesienie odwołania rozpoczął się w dniu 6 lipca 2018 r., a więc w momencie wydania jej kopii pierwszoinstancyjnej decyzji. Należy bowiem podkreślić, że w toku postępowania administracyjnego doręczenie każdego pisma urzędowego może nastąpić tylko raz. W tym celu organy administracji publicznej działają za pośrednictwem operatora pocztowego, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby (art. 39 k.p.a.). Wybór sposobu doręczenia winien być konsekwentnie przestrzegany, co oznacza, że po skorzystaniu z jednego z nich doręczenie winno przebiegać według zasad określonych dla tego rodzaju czynności, aż do momentu jej zakończenia. Wiąże się to bowiem z koniecznością ustalenia skutku doręczenia, istotnego m.in. z punktu widzenia rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia środków odwoławczych. Tym samym organ pierwszej instancji przesyłając skarżącej wydaną przez siebie decyzję za pośrednictwem operatora pocztowego, tylko ten sposób doręczenia mógł uznać za miarodajny do określenia skutku doręczenia. Późniejsze zaś wydanie skarżącej decyzji miało jedynie charakter informacyjny i w żadnym razie nie prowadziło do rozpoczęcia biegu kolejnego terminu do wniesienia odwołania. Skoro wniesienie odwołania po terminie nie budziło już żadnych wątpliwości, a wniosek o jego przywrócenie został przez organ odwoławczy rozpoznany negatywnie ostatecznym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], to Wojewoda nie miał innej możliwości, aniżeli wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Należy bowiem zgodzić się z organem drugiej instancji, że w takiej sytuacji związany jest on treścią przepisu i nie może nawet w najmniejszym zakresie działać w ramach uznania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2217/12, z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1768/15 oraz z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2673/17 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba również podkreślić, że wszelkie okoliczności i zarzuty mające na celu wykazanie braku winy skarżącej w złożeniu odwołania po terminie nie należą do zakresu przedmiotowego niniejszej sprawie. Dlatego też ich rozpoznanie nastąpiło prawidłowo w ramach postępowania obejmującego przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 2673/17). Bez znaczenia dla niniejszej sprawy były także zarzuty sformułowane w II pkt petitum skargi. Jak trafnie dostrzegł organ drugiej instancji, odnosiły się one bowiem do prawidłowości wydania decyzji w zakresie statusu osoby bezrobotnej, nie zaś do kwestii uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Również powołane przez stronę dowody w znacznej mierze dotyczyły tej materii i dlatego nie mogły one podlegać ocenie tutejszego Sądu. Przedmiotem niniejszej sprawy było bowiem wyłącznie zagadnienie o charakterze procesowym, nie zaś sprawa administracyjna w jej materialnym znaczeniu. Pozostałe dowody dotyczące analizowanej kwestii formalnej znajdowały się zaś już w aktach sprawy albo – tak jak dowód z przesłuchania strony i zeznań świadka – były niedopuszczalne w toku postępowania sądowoadministracyjnego, jako że sąd administracyjny w myśl art. 106 § 3 u.p.p.s.a. może przeprowadzić dowody uzupełniające jedynie z dokumentów, a nie ze źródeł osobowych. Reasumując należało stwierdzić, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Nie budziło bowiem żadnych wątpliwości, że odwołanie zostało złożone przez stronę po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia, a wniosek o jego przywrócenie został rozpatrzony negatywnie. Dlatego też obowiązkiem organu odwoławczego było wydanie postanowienia określonego w art. 134 k.p.a. i stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.