IV SA/Wr 49/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-ILków, Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania świadczenia przedemerytalnego oddala skargę Decyzją Wojewody D. z dnia [...] r. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 2 ust. 1 pkt.2 lit. f, art. 33 ust.4 pkt.1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001) po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Starosty M. z dnia [...] r. Nr [...] orzekającej o uchyleniu decyzji Starosty Powiatu M. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przyznania J. K. prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] r. w kwocie zaliczkowej w wysokości 120% kwoty zasiłku i decyzji nr z dnia [...] r. w sprawie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] r. w wysokości [...] zł. oraz orzekającej o odmowie uznania J. K. za osobę bezrobotną od dnia [...] r. i o odmowie przyznania świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] r. z powodu prowadzenia działalności gospodarczej, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wskazano, że decyzją administracyjną Starosty M. z dnia [...] r. po wznowieniu postępowania na podstawie postanowienia z dnia [...] r. Nr [...] orzeczono o uchyleniu decyzji ostatecznej Starosty Powiatu M. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przyznania J. K. prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] r. w kwocie zaliczkowej w wysokości 120% kwoty zasiłku oraz o uchyleniu decyzji z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przyznania zainteresowanej prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] r. w wysokości [...] zł. Jednocześnie w decyzji tej orzeczono o odmowie uznania J. K. za osobę bezrobotną od dnia [...] r. i o odmowie przyznania świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] r. z powodu prowadzenia działalności gospodarczej. Od tej decyzji J. K. złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie. W wyjaśnieniach zainteresowana podała, że faktycznie rejestrując się jako osoba bezrobotna złożyła oświadczenia, iż nie prowadzi i nie zawiesiła działalności gospodarczej. Oświadczenia te nie były jednak świadome i nie miały na celu uzyskania nienależnego świadczenia przedemerytalnego. Wpis do ewidencji działalności gospodarczej uzyskała [...] r., lecz praktycznie nigdy jej nie prowadziła, działalność prowadził Jej mąż. W 1999 r. działalność gospodarcza została zawieszona. W 2000r. mąż zmarł, a w jej świadomości działalność ta w ogóle przestała istnieć. Dlatego też rejestrując się w dniu [...] r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w M. złożyła pisemne oświadczenie, że nie prowadzi i nie zawiesiła działalności gospodarczej. Nie miała żadnego motywu, żeby pisać nieprawdę. W związku z tym, że nie uzyskiwała żadnych przychodów z działalności gospodarczej nie ma podstaw aby przypisywać jej chęć oszustwa i wyłudzenia nienależnego świadczenia. W toku postępowania odwoławczego na podstawie dokumentów załączonych do akt sprawy ustalono, że J. K. zarejestrowała się jako osoba bezrobotna w dniu [...] r. składając jednocześnie wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego. Decyzją z dnia [...] r. przyznano stronie prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] r. w kwocie zaliczkowej w wysokości 120% kwoty zasiłku. Pismem z dnia [...] r. nr [...] przekazano wniosek zainteresowanej do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych celem ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. ustalił J. K. wysokość emerytury dla potrzeb świadczenia przedemerytalnego. W związku z powyższym została wydana decyzja nr [...] z dnia [...] r. przyznająca zainteresowanej prawo do świadczenia przedemerytalnego w wysokości [...] zł. miesięcznie. W dniu [...] r. do Powiatowego Urzędu Pracy w M. wpłynęła decyzja wydana przez Urząd Miejski w M. z dnia [...] r. nr [...] orzekająca o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej od dnia [...] r. wpisu dokonanego przez J. K. w dniu [...] r. Dodatkowo pismem z dnia [...] r. Urząd Miejski w M. poinformował Powiatowy Urząd Pracy w M. o faktycznym rozpoczęciu działalności gospodarczej przez Panią J. K. od dnia [...] r. W związku z powyższym po ustaleniu wyżej opisanego stanu faktycznego wznowiono postępowanie w sprawie J. K. , a następnie decyzją administracyjną z dnia [...] r. uchylono wszystkie decyzje wydane zainteresowanej od dnia rejestracji. Od decyzji tej zainteresowana złożyła odwołanie do Wojewody D. Po rozpatrzeniu sprawy Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję Starosty M. Na decyzję organu II instancji strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 08.06.2006 r. sygn. akt IV S.A./Wr 671/05 uchylił z przyczyn proceduralnych decyzję Wojewody D. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty M. Sąd zarzucił organom obu instancji, że decyzja Starosty M. z dnia [...] r. nr [...] ograniczyła się wyłącznie do uchylenia decyzji podlegających postępowaniu wznowienionemu, natomiast nie rozstrzygała co do istoty sprawy i zalecił ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zgodnie z art.149 § 2 kpa wyjaśniając, że wynik tego postępowania musi nastąpić w formie decyzji rozstrzygającej istotę sprawy. Starosta M. uwzględniając zalecenia Sądu, decyzją z dnia [...] r. uchylił wszystkie swoje decyzje wydane stronie od dnia rejestracji oraz orzekł o odmowie uznania zainteresowanej za osobę bezrobotną od dnia [...] r. oraz o odmowie przyznania świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] r. z powodu prowadzenia działalności gospodarczej. Od decyzji tej zainteresowana wniosła odwołanie do Wojewody D. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję Starosty M. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 2 ust 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy osoba bezrobotna to taka osoba, która m.in. nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Zgodnie z obowiązującymi przepisami osoba, która jedynie zawiesiła działalność gospodarczą i posiada na potwierdzenie tego faktu stosowne dokumenty, nie może uzyskać statusu osoby bezrobotnej bez konieczności całkowitego wyrejestrowania tej działalności. Wyjaśnienia zainteresowanej, że zaistniała sytuacja nastąpiła z powodu stresu i problemów rodzinnych nie mogły zostać uwzględnione, gdyż we wszystkich dokumentach dotyczących zarówno wpisu jak i prowadzenia działalności gospodarczej figuruje imię i nazwisko J. K. , a w aktach sprawy znajdują się dwa oświadczenia podpisane własnoręcznie przez zainteresowaną w dniu [...] 3 r. z których treści m. innymi wynika, że J. K. nie prowadzi i nie zawiesiła działalności gospodarczej oraz, że została pouczona o utracie statusu bezrobotnego w przypadku rozpoczęcia prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewidują jakichkolwiek możliwości odstępstw od przewidzianych w nich zasad i nie dają organom administracji żadnych uprawnień do uznaniowego przyznawania statusu osoby bezrobotnej w przypadku nie spełnienia przez osobę rejestrująca się wymogów wymienionych w ustawie. W świetle powołanych przepisów prawnych nie ma znaczenia, że zainteresowana zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż statusu bezrobotnego nie traci ten, kto wprawdzie zgłosił działalność, lecz jej nie podjął i wyrejestrował, strona natomiast nie wyrejestrowała działalności gospodarczej do dnia uznania za bezrobotną. Ponadto z materiału dowodowego wynika bezsporne, że działalność gospodarcza została podjęta o czym świadczy faktura z [...] r. wysławiona na kwotę [...] zł oraz faktura z [...] r. na kwotę [...] zł. Stanowisko takie w analogiczne] sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lipca 2005 r. sygn. akt i OSK 25/05. Na decyzję Wojewody D. J. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zarzuciła organom I i II instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, w tym bardzo zawężoną interpretację definicji "bezrobotnego". Podniosła, że decyzja pozbawia ją, z błahego powodu, środków do życia, a dysproporcja "winy" i "kary" pozostaje w rażącej sprzeczności. Przedmiotowa decyzja narusza także Konstytucyjną zasadę prawa obywatela do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę i inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Stwierdziła, że przeszkoda formalna nie może pozbawiać jej środków do życia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, powtarzając swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm). sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami proceduralnymi. Skarga nie jest zasadna. Organy prawidłowo zastosowały przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" powołanej wyżej ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten stanowi, że bezrobotny oznacza osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Zgromadzony w sprawie materiał dowodzi, iż odwołująca, miała zarejestrowaną pozarolniczą działalność gospodarczą w okresie od dnia 06.01.1995 r. do dnia 07.03.2005 r. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r. OPS 5/96/ONSA 1997, nr 2, poz. 47) stwierdzono, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnego z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Stanowisko powyższe zostało w pełni podtrzymane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2005 r.,I OSK 153/05, Lex nr 192138, w którym wyrażono tezę, że przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu wskazuje, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, musi wykazać nie tylko to, że nie podjęła działalności gospodarczej, ale także to, że działalności tej nie podjęła do dnia jej wyrejestrowania, co oznacza, iż wykazanie tych okoliczności jest związane z wykreśleniem wpisu z ewidencji. Obydwa orzeczenia, mimo że zostały wydane na gruncie unormowań uchylonej ustawy z 14 grudnia 1994 r. zachowują pełną aktualność na gruncie regulacji ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ze względu na to, że przepis stanowiący podstawę prawną przytoczonych wyżej orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego ( w obu wypadkach jednostka gramatyczna oznaczona jako art. 2 ust. 1 pkt 2 "f") zachowuje zasadniczo identyczne brzmienie. Skarżąca uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej w dniu [...] r. i nie wykazała, że nie podjęła pozarolniczej działalności do dnia wyrejestrowania, przeciwnie, z materiału dowodowego wynika, że działalność gospodarcza została podjęta, o czym świadczy faktura z 1996 r. wystawiona na kwotę [...] zł oraz faktura z 1997 r. na kwotę [...] zł. Należy podkreślić prawidłowość konstatacji organu, że przepisy nie przewidują jakichkolwiek możliwości odstępstw od przewidzianych w nich zasad i nie dają organom administracji żadnych uprawnień do uznaniowego przyznawania statusu osoby bezrobotnej w przypadku nie spełnienia przez osobę rejestrującą się wymogów wymienionych w ustawie. W świetle powołanych przepisów prawnych nie ma znaczenia, że zainteresowana zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż statusu bezrobotnego nie traci ten, kto wprawdzie zgłosił działalność, lecz jej nie podjął i wyrejestrował, strona natomiast nie wyrejestrowała działalności gospodarczej do dnia uznania za bezrobotną. W związku z tym skarżąca miała obowiązek zawiadomić o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej organ prowadzący ewidencję działalności gospodarczej. W dacie rejestracji w charakterze bezrobotnej winna była wskazać, że ma zarejestrowaną działalność gospodarczą, a powinności tej nie spełniła. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu rejestracji skarżąca złożyła dwa oświadczenia (jedno w części C karty rejestracyjnej bezrobotnego, a drugie na osobnym druku, że "nie prowadzi działalności gospodarczej i jej nie zawiesiła". Wbrew sugestiom skarżącej, dla oceny jej sytuacji prawnej nie ma znaczenia element "braku winy" i "nieświadomości", iż jej postępowanie uchybia prawu. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy łączą - co do zasady - sankcję z bezprawnością równoznaczną z zarzutem postępowania osoby naruszającej obowiązek (element obiektywny), nie stwarzając podstaw do oceny zachowania podmiotu w aspekcie winy (elementu subiektywnego wyrażającego stosunek osoby do podejmowania działania). Na takiej też konstrukcji oparto przepis art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy, stanowiący o pozbawieniu statusu bezrobotnego osoby, która nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, a w konsekwencji, pozbawieniu wynikających z tego faktu świadczeń. Nie jest także trafny zarzut skargi naruszenia konstytucyjnej zasady obywatela do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy. Regulujący tę kwestię art. 67 ust. 1 Konstytucji zawiera treść normatywną nie nadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe ani nie umożliwia oparcia na niej orzeczenia zasądzającego (uwzględniającego) roszczenie, jest więc raczej źródłem gwarancji aniżeli praw, a tym samym spełnia rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalanych ustawach - wyraźnie zresztą zapowiedzianych w art. 67 ust 1 Konstytucji - w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, konstruując poszczególne prawa podmiotowe (roszczenia) oraz zapewniając ich egzekucję (por. odpowiednio wyrok SN z 14.03.2002 r. III RN 141/01, OSNP 2002, nr 24, poz. 584). Uwzględniając powyższe, Sąd nie podzielił argumentacji przedstawionej w treści skargi, wobec czego na podstawie art. 151 ustawy, z dnia 30 sierpnia 2002 r.. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. LB 24.05.07