IV SA/Wr 490/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Protokolant: Aneta Januszkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 lutego 2010 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w C. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie oznaczenia w magazynie sklepu dróg komunikacyjnych oraz pól odkładczych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą w części dotyczącej nakazu oznaczenia w magazynie sklepu pól odkładczych; II. oddala skargę w pozostałej części; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie I; IV. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy we W. na rzecz [...] sp. z o.o. w C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Decyzją Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. nr 89, poz. 589), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. R. P. - radcę prawnego reprezentującego pracodawcę: "[...] Sp. z o.o." z siedzibą w C., od decyzji nr [...] zawartej w nakazie z dnia [...] r. nr rej. [...] wydanej w przedmiocie: 2. Oznaczyć w magazynie sklepu w O. ul. [...] drogi komunikacyjne oraz pola odkładcze. Terminem wykonania wyznaczono dzień 30 czerwca 2009 r. Jako podstawę prawną wydania decyzji podano art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 / kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. nr 89, poz. 589), art 207 § 1 §2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 ze zmianami oraz z 2008 r. nr 116, poz. 740), oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. nr 169, poz. 1650 ze zmianami oraz z 2008 r. nr 108, poz. 690). W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu [...] maja 2009 r. u pracodawcy [...] Sp. z o.o. w sklepie w O. przy ul. [...], stwierdzono nieprawidłowości w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. W oparciu o ustalony stan faktyczny opisany w protokole kontroli nr [...], [...], inspektor pracy wydał w dniu [...] maja 2009 r. nakaz nr rej. [...] zawierający trzy decyzje. Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr rej. [...] strona odwołała się od decyzji nr 2 i 3 zawartych w tym nakazie. Odwołanie, w części dotyczącej decyzji nr 3 zostało rozpatrzone przez inspektora pracy w trybie określonym w art. 132 KPA. W części dotyczącej decyzji nr 2 inspektor pracy przekazał odwołanie do rozpatrzenia Okręgowemu Inspektorowi Pracy. Strona odwołując się od decyzji inspektora pracy, wniosła o ich uchylenie. W uzasadnieniu odwołania strona zarzuciła między innymi, iż nakaz nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów przewidzianych dla decyzji administracyjnej oraz, że brak w nim dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Strona zarzuca również, że brak uzasadnienia ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie, ponieważ w zakresie pkt 2 nakazu zobowiązującego pracodawcę do oznaczenia w magazynie sklepu w O. dróg komunikacyjnych oraz pól odkładczych organ I instancji powołał się na § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, a przepis ten odsyła do Polskich Norm. Organ I instancji nie wskazał jednakże na jakie Polskie Normy i na jakie zapisy się powołuje wydając nakaz. Odpowiadając na zarzuty strony, dotyczące braku uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, Okręgowy Inspektor Pracy stwierdził, że zgodnie z art. 184 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy nadzór i kontrolę przestrzegania prawa pracy w tym przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy sprawuje Państwowa Inspekcja Pracy. Cele, dla których powołano Państwową Inspekcję Pracy określone zostały w art. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej inspekcji Pracy - (Dz. U. z 2007 r. nr 89, poz. 589), zaś jej zadania i uprawnienia określone zostały w art. 10 i 11 niniejszej ustawy. Art. 11 pkt. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia przepisów i zasad dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy, organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym w nakazie terminie. Zgodnie z ustawą o PIP, stwierdzony przez inspektora pracy stan faktyczny opisany jest, w protokole kontroli, natomiast zgodnie z art. 33 w/w ustawy, w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli inspektor pracy wydaje nakazy, zatem należy stwierdzić, że zapisy zawarte w protokole kontroli stanowią uzasadnienie faktyczne do wydanych decyzji. Nakaz jest decyzją administracyjną, a więc jednostronnym rozstrzygnięciem organu państwowego w sprawie indywidualnej, a podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, które określają części składowe nakazu (art. 34 pkt. 2 w związku z art. 11). Według tych przepisów decyzje inspektora pracy powinny zawierać: treść, podstawę prawną, termin wykonania (termin w jakim pracodawca zobowiązany jest go wykonać), pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych. Organ nie zgodził się z zarzutem strony zawartym w odwołaniu. Zdaniem organu, przy wydawaniu decyzji inspektor pracy stosuje przywołane wcześniej przepisy szczególne określone w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy, które w sposób jednoznaczny określają składniki, jakie powinny zawierać decyzje organu Państwowej Inspekcji Pracy. Zdaniem inspektora, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie tylko w sprawach nie uregulowanych w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy (art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy). Mając na względzie powyższe, Okręgowy Inspektor Pracy uznał, iż nakaz inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy we W., z dnia [...] maja 2009 r. nr rej. [...] zawierający między innymi decyzję nr 2, wydany został przez uprawniony organ, w przewidzianej do tego formie oraz w granicach ustawowego umocowania. Analizowany nakaz nie tylko spełnia wszelkie wymogi formalne, ale również znajduje pełne uzasadnienie w ustaleniach kontroli, zatem zarzuty strony dotyczące braku w zaskarżonej decyzji uzasadnienia prawnego i faktycznego należało uznać za bezzasadne. W sprawie zarzutu, że inspektor pracy nie wskazał Polskiej Normy, która została uwzględniona przy wydawaniu spornej decyzji, organ odwoławczy wyjaśnia, że normą tą jest Polska Norma PN-M-78010:1968 "Transport wewnętrzny. Drogi i otwory drzwiowe. Wytyczne projektowania.", w której w punkcie 2.1.3. stwierdza się: "drogi transportowe w budynkach przemysłowych i magazynach powinny być wyraźnie i trwale oznakowane (farbą, gwoździami, lampkami świetlnym itp,)". Co prawda stosowanie Polskiej Normy jest dobrowolne, jednak zgodnie z art. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z dnia 11 października 2002 r.), przez normę rozumie się "dokument przyjęty na zasadzie konsensu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę organizacyjną, ustalający - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzający do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie.". W skardze na powyższą decyzję do sądu administracyjnego [...] sp. z o.o. zarzuciła przedmiotowemu rozstrzygnięciu: naruszenie art. 8 oraz 107 § 1 i § 3 Ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 12 oraz art. 34 ust 2 Ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy i art. 156 § 1 pkt 5 KPA poprzez utrzymanie wskazanego w nakazie z dnia [...] maja 2009 r. nr rej. [...] obowiązku oznaczenia w magazynie sklepu w O. ul. S. dróg komunikacyjnych oraz pól odkładczych i wniósł o uchylenie w całości lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji organu II Instancji oraz uchylenie w całości lub stwierdzenie nieważności poprzedzającego decyzję nakazu Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...] maja 2009r. nr rej. [...] w jego punkcie 2. W uzasadnieniu skarżąca spółka podkreśliła, że organ I Instancji nie zawarł w ww. decyzji uzasadnienia faktycznego, które stanowi niezbędny element prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego decyzje wydawane przez inspektorów pracy są decyzjami administracyjnymi i dlatego powinny zawierać wszystkie elementy określone w art. 107 § 1 KPA, w tym m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. W ocenie skarżącej niezamieszczenie w decyzji uzasadnienia uniemożliwia stronie ocenę poprawności i zasadności wydanego nakazu i narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 w zw. z art. 127 KPA) oraz zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywatela do organów Państwa (art. 8 KPA). Elementy określone w art. 34 ust 2 ustawy o PIP (treść, podstawa prawna, termin wykonania, pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych) stanowią jedynie inne składniki, o których mowa w art. 107 § 2 KPA. Przyjęcie odmiennego poglądu powodowałoby, że nakaz mógłby zostać wydany bez wskazania organu, który go wydal, bez wskazania adresata, do którego jest skierowany, bez daty jego wydania czy bez podpisu osoby upoważnionej do jego wydania — ponieważ art. 34 ust 2 Ustawy o PIP tych elementów nie wymienia. Trudno byłoby w takiej sytuacji przyjąć, iż mamy do czynienia z decyzją. Ponadto, zdaniem skarżącego, zarówno organ I Instancji, jak i organ II Instancji nieprawidłowo interpretuje pojęcie, "treści" zawarte w art. 34 ust 2 Ustawy o PIP. Organy pod pojęciem treści rozumieją jedynie rozstrzygnięcie. Stanowisko to jest nieprawidłowe, ponieważ nie uwzględnia wykładni tego artykułu przedstawionej w orzecznictwie WSA i NSA. Przedstawione wyroki częściowo dotyczą poprzednio obowiązującej ustawy o PIP, jednakże brzmienie art. 21 a ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, odpowiada brzmieniu art. 34 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy o PIP. W związku z powyższym tezy wyroków zachowują swoja aktualność. Skarżąca podtrzymała zarzut braku dostatecznego uzasadnienia prawnego obowiązku oznaczenia w magazynie sklepu w O. ul. [...] pól odkładczych. Ponadto strona skarżąca podniosła, iż decyzja organu II instancji w dniu jej wydania była niewykonalna i jej wykonalność ma charakter trwały, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 KPA. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem, rozpoznając skargę na decyzję, Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę wydania skarżonej decyzji, poza ogólnie (zadaniowo) sformułowanymi przepisami art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 207 § 1 i 2 kodeksu pracy, stanowiło unormowanie § 4 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Stanowi się w nim, że pracodawca jest obowiązany zapewnić na terenie zakładu pracy wykonane i oznakowane, zgodnie z Polskimi Normami i właściwymi przepisami, drogi komunikacyjne i transportowe, zwane dalej "drogami", drogi dla pieszych, zwane dalej "przejściami", i dojazdy pożarowe oraz utrzymywać je w stanie niestwarzającym zagrożeń dla użytkowników. Drogi i przejścia oraz dojazdy pożarowe nie mogą prowadzić przez miejsca, w których występują zagrożenia dla ich użytkowników. Z treści powołanej regulacji wynika w nie budzący wątpliwości sposób, że może ona stanowić podstawę wydania przez inspektora pracy nakazu (decyzji) w zakresie zapewnienia na terenie zakładu pracy wykonania i oznakowania: a) dróg komunikacyjnych i transportowych ("drogi"), b) dróg dla pieszych ("przejścia"), c) dojazdów pożarowych. Powyższe powinno odpowiadać Polskim Normom i właściwym przepisom. Wskazane drogi i przejścia powinny być utrzymywane w stanie niestwarzającym zagrożeń dla użytkowników. Pomimo tak jednoznacznie określonego przedmiotu nakazu wynikającego z treści analizowanej normy, decyzją inspektorską nakazano skarżącej Spółce, poza oznaczeniem w magazynie jej sklepu dróg komunikacyjnych (co znajduje wyraźną podstawę w dyrektywie przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 września 1997r.), oznaczenie "pól odkładczych". Należy zauważyć, że termin "pole odkładcze" nie jest zwrotem języka prawnego, co oznacza, że nie wchodzi on w skład struktury semantycznej (językowej) przepisów prawnych, nie ma swojego znaczenia normatywnego, zakreślającego desygnaty tego pojęcia. Jest to raczej zwrot z języka praktyki dotyczący sposobu magazynowania bez użycia regałów, poprzez określenie miejsca do okresowego przechowywania towarów i surowców w związku z prowadzoną w zakładzie pracy produkcją. W związku z tym, że pojęcie to nie wchodzi w skład języka prawnego, w tym szczególności w skład zakresu normowania przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 września 1997r. stanowiącego podstawę skonkretyzowanego nakazu inspektora pracy w sprawie oznaczenia w magazynie sklepu "pola odkładczego", rzeczą organu decyzyjnego było zdefiniowanie tego terminu oraz dokładne wyjaśnienie, dlaczego zostało ono objęte zakresem zastosowania powołanej normy. Należy zauważyć, że mimo, iż w treści skargi zwrócono uwagę, że powołana przez organ decyzyjny regulacja nie odnosi się do kwestii oznakowania "pól odkładczych", to jednak zastrzeżenie to nie zostało w żaden sposób skomentowane przez organ chociażby w odpowiedzi na skargę. Wprawdzie za aktualne należy uznać stanowisko sformułowane w okresie obowiązywania ustawy o NSA, że odpowiedź organu administracji publicznej na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinny zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r., III SA 1838/91, ONSA 1992, nr 2, poz. 45), to jednak świadczyłoby to przynajmniej o woli organu wyjaśnienia stronie tej kwestii. Rolą sądownictwa administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji i prawidłowość przeprowadzonego przez organ postępowania w sprawie. W związku z tym – co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – sądy administracyjne nie ustalają stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia, nie zastępują one bowiem organów administracji w merytorycznym załatwieniu sprawy. W związku z tym Sąd nie mógł zastąpić inspektora pracy w ustalaniu (zdefiniowaniu) znaczenia pojęcia "pole odkładcze" (w kontekście treści § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 września 1997r. odnoszącego się do "dróg" i "przejść") i na podstawie własnej oceny dokonać jego subsumpcji jako udowodnionego pod stosowaną normę prawną. Sąd może natomiast skontrolować ocenę prawną dokonaną samodzielnie przez organ administracyjny. Decyzja, czy też postanowienie, kończące postępowanie, to akt, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację w swej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. To decyzja czy też postanowienie stanowią przedmiot zaskarżenia; z nimi polemizuje strona w skardze sądowoadministracyjnej; one to podlegają ocenie i osądowi Sądu jako odzwierciedlenie, przekazanie, uzasadnienie procesu zastosowania prawa, który został dokonany w sprawie. Takiego uzasadnienia procesu zastosowania prawa przez organ (w analizowanej części) brak. Wbrew zarzutom skargi należy stwierdzić, że decyzja pierwszoinstancyjna – poza wskazanym wyżej uchybieniem i mimo nadmiernej lakoniczności – została wydana przez uprawniony organ, w przypisanej formie i w granicach ustawowego umocowania. Pewne braki w jej warstwie motywacyjnej zostały uzupełnione w decyzji odwoławczej, w tym brak polegający na określeniu Polskiej Normy, do której odsyła się w sprawie. Stąd, zdaniem składu orzekającego, nie było podstaw, by wymienione przez skarżącego niedostatki w sferze motywacyjnej rozstrzygnięć (co odnosi się przede wszystkim do I instancji) mogły stanowić samodzielną podstawę ich wyeliminowania z obrotu prawnego w całości. Sąd podzielił również argumentację organu co do niezasadności zarzutów skargi w kwestii niewykonalności decyzji i płynącego stąd żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Należy również co do zasady – podzielić stanowisko organu w kwestii charakteru Polskich Norm. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2008r., I OSK 785/07 (lex nr 471497) przyjęto, że Polskie Normy nie są same przez się przepisami bhp (przepisami prawa pracy). Nie można skutecznie organom administracji postawić zarzutu naruszenia prawa przez odwołanie się do Polskiej Normy, która w sposób optymalny zapewnia realizację spoczywającego na pracodawcy obowiązku stworzenia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela. Uwzględniając wskazane wyżej naruszenia prawa procesowego, a w szczególności niewykazanie, że przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 września 1997r. może stanowić podstawę prawną nakazu wyznaczenia w magazynie sklepu pól odkładczych na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) decyzje obu instancji uchylono w części dotyczącej nakazu oznaczenia w magazynie sklepu pól odkładczych. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w części określonej w pkt I do czasu uprawomocnienia się orzeczenia na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę dotyczącą rozstrzygnięcia w części nakazującej wyznaczenie w magazynie sklepu dróg komunikacyjnych, uznając że podstawę prawną do tego stanowi przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w tym zakresie Sąd skargę oddalił.