IV SA/Wr 492/04

Dnia 1 lutego 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w następującym składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA: Tadeusz Kuczyński Sędziowie : Sędzia WSA: Lidia Serwiniowska Sędzia WSA: Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Protokolant: Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2006 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi C. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] roku Nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą W dniu [...] r. Starosta Powiatu W. na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i 2 , art. 6 pkt 15 lit. a i b, art. 24 ust. 1 oraz art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, wydał decyzję Nr [...], którą uznano skarżącego - C. K. z dniem [...] r. za osobę bezrobotną, oraz przyznano w/w prawo do zasiłku od dnia [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie, to jest 100 % podstawowej wysokości zasiłku określonego w art. 24 ust. 1. ponadto prawo do pobierania zasiłku dla bezrobotnych przyznano skarżącemu na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, iż z przedstawionych przez skarżącego dokumentów wynika, że w dniu rejestracji spełniał określone w w/w ustawie warunki do uznania za osobę bezrobotną oraz przyznania prawa do zasiłku. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym wniósł o jej uchylenie i przyznanie zasiłku w wysokości 120 % zasiłku podstawowego od daty zarejestrowania się w Urzędzie Pracy. W uzasadnieniu skarżący podał, iż łącznie przepracował [...] lata (pomijając okres pracy w gospodarstwie rodziców i Opactwie Cystersów). Wraz z odwołaniem C. K. złożył także kserokopie wykazów zatrudnienia. W związku z powyższym w dniu [...] r. Wojewoda D. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 23 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity Dz. U. Nr 58, poz. 514 z 2003 r. z późn. zm.) w związku z art. 146 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001), wydał decyzje Nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w toku postępowania odwoławczego na podstawie dokumentów załączonych do akt sprawy ustalono, iż skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. w dniu [...] r. i udokumentował świadectwami pracy [...] letni [...] miesięczny i [...] dniowy okres zatrudnienia, uzyskując decyzją Starosty od dnia [...] r. zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 100 % zasiłku podstawowego. W dniu rejestracji skarżący w karcie rejestracyjnej wykazał okresy zatrudnienia, które potwierdził świadectwami pracy, natomiast nie przedłożył zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o opłaceniu składek z okresu prowadzenia działalności gospodarczej. Po rozpatrzeniu sprawy organ II instancji stwierdził, iż decyzja wydana przez Starostę Powiatu W. jest zgodna z obowiązującym prawem. W świetle art. 24 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, bezrobotnemu, którego okres uprawniający do zasiłku wynosi od 5 do 20 lat przysługuje zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 100 % kwoty zasiłku podstawowego. Przyznanie bezrobotnemu prawa do zasiłku w określonej wysokości jest związane z posiadaniem odpowiednich okresów zatrudnienia. Organ II instancji wskazał, iż bezspornym jest, że C. K. udokumentował w dniu rejestracji świadectwami pracy okres uprawniający do zasiłku wynoszący [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni. Skarżący mimo, iż przedstawił do akt sprawy decyzję Prezydenta W. o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej z dniem [...] r. wpisu dokonanego w dniu [...] r. to jednak nie przedstawił urzędowi pracy zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o opłacie składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Skarżący został poinformowany o czym świadczy podpisane przez niego w dniu [...] r. oświadczenie, o tym ,ze w przypadku udokumentowania okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się, lecz w okresie posiadania statusu bezrobotnego prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa. Organ odwoławczy podkreślił, iż w powyższej sytuacji stwierdzić należy na podstawie przedłożonych przez skarżącego dokumentów wysokość zasiłku dla bezrobotnych została wyliczona prawidłowo. Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkim Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W uzasadnieniu w/w skargi C. K. podał, iż w dniu rejestracji, w karcie rejestracyjnej wskazał okresy zatrudnienia, które potwierdził świadectwami pracy, nikt nie żądał od niego potwierdzenia opłacenia składek z okresu prowadzenia działalności gospodarczej. Dodał, iż biorąc pod uwagę okres zatrudnienia od dnia [...] r. i pomijając okres prowadzenia działalności gospodarczej przepracował [...] lata i ponad [...] miesięcy. Wraz ze skargą przedstawił świadectwa pracy: - przedsiębiorstwo Budownictwa A, w którym zatrudniony był od dnia [...] r. do dnia [...] r.; - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - od dnia [...] r. do dnia [...] r.; - W. Przedsiębiorstwo Budowlane - od dnia [...] r. do dnia [...] r.; - B - W. S.A. - od dnia [...] r. do dnia [...] r.; - W. Kombinat Budowy domów - od dnia [...] do dnia [...] r.; - Wojskowa kolumna Transportu Sanitarnego we W. - od dnia [...]r. do dnia [...] r.; - B. W. S.A. - od dnia [...] r. do dnia [...] r.; - PTHW W. od dnia [...] r. do dnia [...] r.; - Miejskie Przedsiębiorstwo Rewaloryzacji W.- od dnia [...] r. do dnia [...] r.; - C Sp. z o.o. W.- od dnia [...] r. do dnia [...] r.. Łączny okres przepracowany przez skarżącego wyniósł [...] lata i [...]miesięcy. Wojewoda D. wniósł do tut. Sądu odpowiedź na skargę wraz z wnioskiem o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ponadto dodał, iż skarżący do skargi dołączył niepotwierdzoną kopię dwóch świadectw pracy o zatrudnieniu w B. - W. S.A. o okresie zatrudnienia od dnia [...] r. do dnia [...] r. oraz od dnia [...] r. do dnia [...] r.. Okresu pracy w w/w firmie nie wliczono do ogólnego okresu zatrudnienia bowiem świadectwa te nie zostały przez skarżącego w dniu rejestracji przedłożone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny właściwy jest do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać swojej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku wystąpienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ustalając stan faktyczny w sprawie organ związany jest zasadami ogólnymi przyjętymi w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego), z których wynika obowiązek szczególnie starannego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W tym celu obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Przepis art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nakłada na organ administracyjny obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Realizacja zasady ogólnej prawdy obiektywnej musi znaleźć odbicie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (...)". W sprawie będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Nie zostały w niej bowiem prawidłowo ustalone przesłanki warunkujące nabycie przez skarżącego zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 120 %, którego przyznanie w powyższej wysokości uzależnione jest udokumentowanym okresem zatrudnienia przekraczającym 20 lat, co w uzasadnieniu decyzji winno znaleźć odzwierciedlenie przez przedstawienie pełnego materiału dowodowego i jego oceny dla ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. W aktach postępowania administracyjnego, przesłanych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę, znajduje się szczegółowa dokumentacja dotycząca zatrudnienia skarżącego - C. K. w latach od [...] r. do [...] r. Organy administracyjne na podstawie posiadanych dokumentów nie dokonały wnikliwej i wszechstronnej oceny okresów zatrudnienia skarżącego. Przepis art. 24 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity Dz. U. Nr 58, poz. 514 z 2003 r. z późn. zm.) stanowi 1. Wysokość zasiłku wynosi 504,20 miesięcznie, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 oraz 6a. 2. (31) Bezrobotnemu, którego łączne okresy zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności, wymienione w art. 23 ust. 1 pkt 2, okresy, o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 5, oraz okresy, o których mowa w art. 23 ust. 7, zwane dalej "okresem uprawniającym do zasiłku", wynoszą do 5 lat, przysługuje zasiłek w wysokości 80% kwoty zasiłku określonego w ust. 1. 3. Bezrobotnemu, którego okres uprawniający do zasiłku wynosi co najmniej 20 lat, przysługuje zasiłek w wysokości 120% kwoty zasiłku określonego w ust. 1. 4. (32) Do okresu uprawniającego do zasiłku, od którego zależy wysokość i okres pobierania zasiłku, zalicza się również okresy pobierania, na podstawie przepisów o pomocy społecznej, gwarantowanego zasiłku okresowego oraz okresy pobierania, na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania, okresy zatrudnienia na podstawie umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego młodocianych pracowników, okres zatrudnienia za granicą osoby, która przesiedliła się do kraju na warunkach repatriacji w rozumieniu przepisów o obywatelstwie polskim, oraz okresy urlopu bezpłatnego, udzielonego na podstawie przepisów w sprawie bezpłatnych urlopów dla matek pracujących opiekujących się małymi dziećmi, innych udzielonych w tym celu urlopów bezpłatnych, a także okresy niewykonywania pracy przed dniem 8 czerwca 1968 r. stanowiące przerwę w zatrudnieniu spowodowaną opieką nad dzieckiem: 1) w wieku do 4 lat - w granicach do 3 lat na każde dziecko oraz łącznie z okresami, o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 2 - bez względu na liczbę dzieci - do 6 lat, 2) na które, ze względu na jego stan fizyczny, psychiczny lub psychofizyczny, przysługuje zasiłek pielęgnacyjny - dodatkowo do 3 lat na każde dziecko. 4a. Do okresu uprawniającego do zasiłku, od którego zależy wysokość i okres pobierania zasiłku, zalicza się również okresy zatrudnienia, o których mowa w art. 73a. 5. (uchylony). 6. (uchylony). 6a. Zasiłki podlegają waloryzacji o wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w poprzednim półroczu, w terminach 1 marca i 1 września. Zasiłki nie podlegają waloryzacji w przypadku, gdy wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem nie uległ zmianie lub był ujemny. 6b. Minister właściwy do spraw pracy, na podstawie komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, ogłasza, w drodze obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", kwoty zasiłków po waloryzacji. 6c. Prezes Głównego Urzędu Statystycznego ogłasza w formie komunikatu w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" do 20 dnia pierwszego miesiąca każdego półrocza wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem za poprzednie półrocze. 7. Zasiłki wypłaca się w okresach miesięcznych z dołu. Zasiłek za niepełny miesiąc ustala się dzieląc kwotę przysługującego zasiłku przez 30 i mnożąc przez liczbę dni kalendarzowych przypadających w okresie, za który przysługuje zasiłek. 7a. Przepis ust. 7 stosuje się odpowiednio do dodatków szkoleniowych, zasiłków przedemerytalnych, świadczeń przedemerytalnych i stypendiów. 8. Uprawnionym do zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium oraz świadczenia przedemerytalnego przysługują odsetki ustawowe, jeżeli powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób nie dokonał ich wypłaty w terminie. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ I instancji, jak i II instancji ustaliły, iż skarżący przepracował [...] lat [...] miesięcy i [...] dni, w związku z tym został mu przyznany zasiłek w wysokości 100 % kwoty zasiłku określonego w art. 24 ust. 1 wyżej powołanej ustawy. Wskazać należy, iż skarżący wypełniając formularz w Powiatowym Urzędzie Pracy w rubryce : "okresy zatrudnienia, innej pracy zarobkowej i działalności" wskazał, iż od dnia [...] r. do dnia [...] r. prowadził działalność gospodarczą. Ponadto dołączył decyzję z dnia [...] r. Nr [...] wydaną przez Prezydenta W. w przedmiocie wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego z dniem [...] r. Dysponując zebranymi w przedmiotowej sprawie dokumentami potwierdzającymi okresy zatrudnienia skarżącego, organy administracyjne w żaden sposób nie odniosły się do nich, nie wezwały skarżącego oraz nie pouczyły go o konieczności przedłożenia zaświadczeń z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych potwierdzających opłacenie składek podczas prowadzonej działalności gospodarczej. Nie można bowiem za takie pouczenie uznać ogólnej informacji umieszczonej na druku oświadczenia rejestrowego. Dodać należy, iż skarżący wraz ze skargą skierowana do tut. Sądu, a wniesioną za pośrednictwem organu odwoławczego przedstawił także dwa świadectwa pracy, których nie przedstawił w chwili rejestracji, z których wynika, iż był on zatrudniony w B. - W. S.A. o okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. oraz od dnia [...] r. do dnia [...] r.. Podkreślenia wymaga, że pomimo nie złożenia ich we wskazanym przez organy czasie, C. K.wyszczególnił je w dokumencie Powiatowego Urzędu Pracy, w rubryce B- "okresy zatrudnienia, innej pracy zarobkowej" pod pozycją 5 i 7 w/w dokumentu. W tym miejscu należy zaznaczyć, że obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organy administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Przepisy kodeksu nie nakładają jednakże na strony obowiązku analogicznego do przewidzianego w art. 232 k.p.c., zgodnie z którym strony są obowiązane wykazać dowody dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne. Zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji (wyrok NSA z dnia 19 marca 1981 r., SA 234/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 23). Organ administracji publicznej jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co oznacza, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz, że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy ( zob. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83). W przedmiotowej sprawie, jak zostało podkreślone przez Sad skarżący poinformował organ, że prowadził działalność gospodarczą we wskazanych powyżej okresach. Podkreślenia wymaga, to że organ administracji publicznej jest obowiązany zapewnić stronie możliwość wypowiedzenia się co do wszelkich przeprowadzonych dowodów w takim terminie, aby strona przed wydaniem decyzji przez organ mogła - w ramach przysługującego jej uprawnienia do wypowiedzenia się o zebranych dowodach i materiałach oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) reguluje instytucję autokontroli. Stosownie bowiem do tego przepisu organ administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność zaskarżono może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Powszechnie przyjmuje się, że celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania bez konieczności angażowania sadu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Wobec powyższego nie sposób podzielić stanowisko organu odwoławczego zawarte w odpowiedzi na skargę, stanowiące, iż skarżący do skargi dołączył niepotwierdzoną kopię dwóch świadectw pracy o zatrudnieniu w B. - W. S.A. o okresie zatrudnienia od dnia [...] r. do dnia [...] r. oraz od dnia [...] r. do dnia [...] r. W związku z tym organ I jak i II instancji, okresu pracy w w/w firmie nie wliczył do ogólnego okresu zatrudnienia, bowiem świadectwa te nie zostały przez skarżącego w dniu rejestracji przedłożone. Skoro taka autokontrola nie miała miejsca, to w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dołączone zostały dowody istniejące w dacie wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. W związku z powyższym organy administracji nie mogły w sposób nie budzący wątpliwości ustalić faktycznego okresu przepracowanego przez skarżącego, od którego uzależniona jest wysokość przyznawanych uprawnienia do pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Niewyjaśnienie powyższych okoliczności skutkowało koniecznością uchylenia wydanych w sprawie decyzji. W tej sytuacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.