IV SA/Wr 492/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka,, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Rudzińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - po rozpatrzeniu odwołania skarżącej J. B. od decyzji Nr [...] wydanej przez działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta J., Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia [...] w sprawie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.) – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że w dniu 29 sierpnia 2019 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek strony skarżącej o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak ustalono w toku pierwszej instancji, strona prowadzi gospodarstwo domowe z mężem i trojgiem dzieci (lat 14, 10 i 1 rok). Małżonek orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 22 października 2019 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, orzeczenie wydano do dnia 31 października 2020 r., niepełnosprawność istnieje od 14 roku życia, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 maja 2019 r. Strona skarżąca nie pracuje, podaje, że sprawuje opiekę nad mężem w następującym zakresie: codziennej pielęgnacji i higienie osobistej, w użytkowaniu telefonu, w przyrządzaniu posiłków, w komunikacji, w wizytach u lekarzy, robieniu zakupów, w pracach wymagających wysiłku fizycznego (przynoszenie opału, palenie w piecu). Małżonek wykonuje pracę zawodową od poniedziałku do piątku w godzinach od 6.00 do 14.00, do pracy i z pracy dojeżdża sam. Został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności z tytułu schorzeń narządu wzroku, stanowisko pracy ma przygotowane do własnych potrzeb. Dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie strony wynosi 351,24 zł i jest niższy od kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia. Organ pierwszej instancji przyjął, że strona nie sprawuje stałej opieki nad mężem, który pracuje co najmniej 8 godzin dziennie, od poniedziałku do piątku. Żona nie towarzyszy mu w pracy, ani w drodze do pracy i wówczas opieka nie jest wykonywana. Podany przez stronę zakres wykonywania opieki nad mężem wynika z prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z mężem oraz trójką dzieci. Wymienione przez stronę czynności w ramach sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, nie można zdaniem organu uznać za sprawowanie stałej opieki, a raczej za wspomaganie osoby niepełnosprawnej w codziennym funkcjonowaniu. W odwołaniu strona skarżąca zarzuciła, że organ pierwszej instancji wykluczył przyjęcie "stałej opieki" z tej racji, że mąż wykonuje pracę zarobkową tymczasem w orzeczeniu o niepełnosprawności w pkt 6 i pkt 7 wskazano na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy. Bez opieki strony skarżącej mąż nie mógłby funkcjonować. Rozpatrując odwołanie, w kwestii obowiązujących w sprawie rozwiązań prawnych, Kolegium wskazało w szczególności na przepis art. 16a ustęp 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 i 2089) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kolegium uznało, że sporne w sprawie jest to, czy opieka wykonywana przez skarżącą nad mężem jest opieką o jakiej mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, z uwagi na fakt, że małżonek wykonuje stałą pracę zarobkową przez pięć dni w tygodniu, po 8 godzin dziennie, samodzielne pokonuje drogę do pracy i z pracy i w tym czasie strona skarżąca nie sprawuje opieki nad mężem. W pierwszej kolejności Kolegium wyjaśniło, co należy rozmieć przez sprawowanie opieki. "Opieka" oznacza, według Słownika Języka Polskiego, "troszczenie się, dbanie o kogoś, doglądanie, pilnowanie kogoś, czegoś; strzeżenie, dozór". Opieka, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ma być sprawowana nad osobą niepełnosprawną, która nie jest w stanie samodzielnie egzystować, radzić sobie samodzielnie w życiu codziennym. Opieka ta musi być stała i absorbująca, a nie doraźna albo fikcyjna. Stała opieka - z definicji - jest opieką ciągłą, nieprzerwaną, codzienną, a w niektórych przypadkach wręcz całodobową. W świetle powyższego specjalny zasiłek opiekuńczy może zatem zostać przyznany wyłącznie w takim przypadku, gdy osoba wymagająca opieki ze względu na stan zdrowia nie ma możliwości samodzielnego wykonywania, w szczególności takich czynności jak: utrzymanie higieny osobistej, ubieranie się i rozbieranie, wstawanie z łóżka, czy z krzesła, przygotowanie i aplikacja leków, a w cięższych przypadkach przewracanie z boku na bok w łóżku w celu zapobieżenia powstawania odleżyn, przemieszczanie się w mieszkaniu, korzystanie z toalety, spożywanie posiłków i przyjmowanie napojów, załatwianie potrzeb fizjologicznych. Gdy osoba niepełnosprawna nie może tego rodzaju czynności wykonać samodzielnie wówczas konieczna jest opieka nad nią, a więc stała obecność i opieka opiekuna. Konieczność wykonywania jedynie niektórych czynności pielęgnacyjnych (np. kąpiel), które mogą być wykonane w dowolnym czasie, czy wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego osoby niepełnosprawnej, przeprowadzaniem remontów w jej domu czy dbaniem o porządek wokół domu nie świadczy jeszcze o spełnieniu ustawowej przesłanki niepodejmowania (rezygnacji z) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, czynności te nie kolidują bowiem z wykonywaniem pracy przez osoby pozostające w zatrudnieniu lub wykonujące inną pracę zarobkową. Co ważne zdaniem Kolegium, ustalenie, czy w konkretnym przypadku opieka, o której mowa o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest sprawowana, musi być dokonane w postępowaniu administracyjnym; czynienie generalnych uwag w tym zakresie jest bardzo trudne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - w wyroku z dnia 7 października 2011r., I SA/Wa 1265/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dotyczącym wprawdzie sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale poniższą konstatację można odnieść także do kwestii przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, stwierdził, że wymóg opieki nad osobą niepełnosprawną związany jest z całkowitą zależnością tej osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej, karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych. Sprawowanie opieki to również konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych, co oznacza współdziałanie w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Kolegium podniosło, że strona prowadzi gospodarstwo domowe i pomaga mężowi w czynnościach dnia codziennego, opieka sprawowana jest codziennie ale z uwagi na wykonywanie pracy przez męża i nieobecność w domu przez około 9 godzin dziennie wliczając w to drogę do pracy i z pracy, opieka ta nie jest opieką o jakiej mowa w art. 16a ww. ustawy. W ocenie Kolegium, opiece sprawowanej przez stronę skarżącą nie można przypisać charakteru stałego wymagającego rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, albowiem nie opiekuje się mężem przez znaczną część dnia, czyli w godzinach jego pracy oraz w drodze do i z pracy. W czasie kiedy małżonek pracuje, skarżąca a jako jego żona również może podjąć zatrudnienie, albowiem w tym czasie nie sprawuje nad nim opieki. Zdaniem Kolegium pomoc świadczona przez stronę mieści się wyłącznie w ramach zwykłej pomocy jaką powinni sobie świadczyć oboje małżonkowie i nie mieści się w kategorii pomocy stałej wykonywanej w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia przez stronę skarżącą. Zapis w orzeczeniu zaliczającym małżonka do znacznego stopnia niepełnosprawności o tym, że może wykonywać prace w warunkach chronionych co strona podnosi w odwołaniu nie oznacza, że wykonywanie pracy w tych warunkach umożliwia przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego bez spełnienia jednej z koniecznych przesłanek jaka jest sprawowanie opieki w znaczeniu art. 16a ww. ustawy. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy przyjął, że zachodzi brak podstaw prawnych do przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze na to ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie strona skarżąca, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niepodjęciu wszelkich czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, domagała się uchylenia decyzji w całości oraz przyznania prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem. Strona skarżąca zaakcentowała, że w odwołaniu podała jakie czynności wykonuje przy mężu, czego nie może robić z uwagi na to, że przechodził dwie poważne operacje przeszczepu rogówki i obecnie jego stan wzroku w szybkim tempie się pogarsza. Małżonek wszakże nie poddaje się i pracuje w warunkach pracy chronionej. Droga do pracy zajmuje mu 5 minut, a stanowisko pracy ma przystosowane do swej niepełnosprawności. Opieka nad osobą niewidomą lub niedowidzącą musi być inaczej traktowana niż opieka nad osobami z innymi schorzeniami, co potwierdza literatura fachowa. Wyrazem specjalnej troski o te osoby jest również rozporządzenie przyznające tej kategorii osób zniżki w komunikacji. Następnie w skardze argumentowano, że pojęcie opieki jest pojęciem względnym mające różne tłumaczenia w zależności od źródła z którego pochodzą. Przytoczone w uzasadnieniu decyzji pojęcie opieki jest stosowane w orzeczeniach ZUS, gdzie I grupę otrzymują osoby, które są leżące lub całkowicie niewidome. Przykładem zrozumienia osób niepełnosprawnych potrzebujących opieki jest wyrok Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16-11-2017 r., sygnatura III SA/Gd 1904/16, w którym stwierdzono, że "nigdzie w prawie nie jest powiedziane, że sprawowanie stałej opieki oznacza, iż podopieczny nie może wykonywać zwykłych czynności życiowych jak chodzić na spacery, robić zakupy, sprzątać w miarę swoich możliwości itp. Rozumowanie takie, że tylko opiekun osób obłożnie chorych może liczyć na specjalny zasiłek opiekuńczy jest z gruntu błędne". W przekonaniu strony skarżącej powinien być przeprowadzony bardziej szczegółowy wywiad na temat sprawowania opieki nad mężem, a takowego nie było, stąd też błędne określenie czasu pracy męża i dojazdu, ponieważ mąż pracuje 7 godzin dziennie bo tak wynika z jego grupy niepełnosprawności i nie dojeżdża do pracy. Skarżąca zaś nie może podjąć pracy, ponieważ małżonkowie mają rocznego syna, który również wymaga opieki. Przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego znacznie poprawiłoby sytuację finansową rodziny. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. , poz. 2325; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Stosownie przy tym do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 przywołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może zatem ulec wzruszeniu jedynie wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć, istotny wpływ na wynik sprawy. Godzi się zatem wskazać, że jak wynika z cytowanych wyżej norm prawnych, sądy administracyjne nie mają kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej poprzez merytoryczne załatwianie spraw. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa przez organ, który wydał daną decyzję, mogą jedynie wyeliminować zaskarżoną decyzję z porządku prawnego poprzez jej uchylenie. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niezasadna, albowiem organy obu instancji nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego ani prawa materialnego. Decyzja została wydana na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, z czynnym udziałem strony skarżącej. Nie naruszono także norm ogólnych postępowania, to jest artykułów od 7 do 10 kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja spełnia wymogi przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2018 roku, poz. 2220; zwana poniżej w skrócie "ustawą"), według którego specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 i 2089) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (...). W niniejszej sprawie niesporne jest i nie budzi także zastrzeżeń Sądu w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, że małżonek strony skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i z uwagi na stan zdrowia wymaga pomocy innych osób w czynnościach życia codziennego, a skarżąca mu takiej pomocy udziela. Okoliczności te znajdują potwierdzenie wywiadzie środowiskowym oraz w aktualnym orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności, wydanym na czas określony do dnia 31 lipca 2020 roku, z ustalonym znacznym stopniem niepełnosprawności datowanym od 1 maja 2019 r. W treści tego orzeczenia wpisano (w części "Wskazania" pkt 7), że orzekany wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Podano również, że może być zatrudniony – świadcząc pracę w warunkach chronionych. Poprzednio małżonek był kwalifikowany do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, jak wynika z akt administracyjnych sprawy. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne zatem spełnienie przez skarżącą ustawowego kryterium dochodowego oraz warunku posiadania przez jej męża jako osoby wymagającej opieki orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie z określonymi w powołanym przepisie wskazaniami. Kwestią sporną pozostaje natomiast ocena charakteru opieki sprawowanej faktycznie przez stronę skarżącą i powód niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Trzeba zaznaczyć, że świadczenia opiekuńcze, do których należy między innymi specjalny zasiłek opiekuńczy, przyznawane są z powodu niemożności wykonywania pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie jedynie z tytułu sprawowania opieki. Zgodnie bowiem z cytowanym art. 16a ust. 1 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje także małżonkom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności (...). Pod pojęciem opieki stałej należy także rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. Oceniając charakter sprawowanej przez stronę skarżącą opieki organ odwoławczy słusznie zwrócił na uwagę na okoliczność częściowo w pewnym zakresie samodzielnego funkcjonowania małżonka w czasie wykonywania przezeń pracy oraz rodzaj i czasokres czynności wspomagających męża w jego codziennym funkcjonowaniu. W świetle powyższego przepisu i ustalonych przez organy okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, za prawidłową należało uznać ocenę organów obu instancji, że zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nad małżonkiem nie stanowi "stałej" opieki i nie wyklucza całkowicie podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tych okolicznościach nie sposób odmówić trafności wywodom Kolegium, że zakres opieki udzielanej małżonkowi nie mieści się w kategorii pomocy stałej wykonywanej w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia przez stronę skarżącą. Na tle brzmienia komentowanego przepisu zachodzi bowiem konieczność istnienia bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy okolicznością sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Inaczej ujmując, to konieczność sprawowania stałej opieki a nie inne okoliczności (w tym piecza nad trójką małoletnich dzieci) powinny być przyczyną niemożliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W niniejszej sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem przez stroną skarżącą opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem. Skarżąca przyznała sama w skardze, że nie może podjąć pracy, ponieważ małżonkowie mają rocznego syna, który również wymaga opieki. Trafność stanowiska organów potwierdza także okoliczność, że uprzednio (przed 1 maja 2019 r.) przez wiele lat małżonek miał określony umiarkowany stopień niepełnosprawności z tytułu tego samego rodzaju schorzenia a skarżąca również wówczas nie podejmowała zatrudnienia. Tymczasem specjalny zasiłek opiekuńczy ma charakter rekompensaty za niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnację z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Ustalenia faktyczne organów zostały dokonane w ramach zebranych dowodów, w tym wywiadu środowiskowego. W toku postępowania administracyjnego strona skarżąca nie kwestionowała tych ustaleń. W świetle powyższego przepisu i ustalonych przez organy okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, za prawidłową należało uznać ocenę organów obu instancji, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad małżonkiem nie stanowi stałej opieki i nie wyklucza całkowicie podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.