IV SA/Wr 499/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla w całości zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu po rozpatrzeniu odwołania skarżącej – K. B. - od, wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta Oława, decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Oławie z dnia 16 marca 2021 r. (ŚR.81272.3464.1.,2021) odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad synem P. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczono między innymi, że w dniu 10 lutego 2021 r. skarżąca wystąpiła do organu pierwszej instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad synem, urodzonym w 1982 r., legitymującym się wydanym na stałe orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z treści którego wynika, że niepełnosprawność, w tym znaczny stopień niepełnosprawności, istnieją od dzieciństwa (orzeczenie z dnia 28 kwietnia 1998 r.). W piśmie przewodnim do wniosku skarżąca wskazała, że wnosi o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na syna w całości i że zrezygnuje z emerytury lub wnosi o przyznanie różnicy między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a pobieraną emeryturą (876 zł). Opisaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka, tj. zbieg świadczeń, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ strona ma ustalone prawo do emerytury. Rozpatrując odwołanie organ drugiej instancji podkreślił, że warunki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., poniżej zwana w skrócie także ustawą lub u.ś.r.). Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje : 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl natomiast art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; Organ odwoławczy następnie zauważył, że jak wynika z przywołanych przepisów nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uwarunkowane jest spełnieniem kilku przesłanek dotyczących zarówno osoby ubiegającej się o to świadczenie jak i osoby wymagającej opieki, w tym przynależnością wnioskodawcy do określonego kręgu podmiotów obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów k.r.o., niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, legitymowaniem się przez osobę wymagającą opieki odpowiednim orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności oraz niewystąpieniem przesłanek negatywnych, zarówno, po stronie osoby sprawującej opiekę, jak i po strome osoby wymagającej opieki. Rozstrzygając o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego organ nie działa w granicach uznania administracyjnego. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a), to znaczy, że w okolicznościach faktycznych sprawy zachodzi negatywna przesłanka w postaci zbiegu świadczeń z powodu posiadania przez stronę ustalonego prawa do emerytury. Osobie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną, która ma ustalone prawo do emerytury nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Brzmienie przepisu dowodzi, że skutek ten dotyczy każdej emerytury, w tym emerytury pobieranej przez stronę, tj. pierwotnie emerytury z powodu opieki nad dzieckiem specjalnej troski, aktualnie emerytury z tytułu osiągnięcia powszechnego wieku emerytalnego. Rolą organów stosujących prawo nie jest korygowanie przepisów ustawy, lecz działanie na podstawie prawa i w graniach obowiązującego prawa. Tym samym Kolegium stanęło na stanowisku, że przyznanie osobie uprawnionej do emerytury prawa do świadczenia pielęgnacyjnego byłoby sprzeczne z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej działać na podstawie przepisów prawa. Nadto Kolegium wyraziło zapatrywanie, że wyłączenie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej ustalone prawo do emerytury jest systemowo uzasadnione. Najogólniej rzecz ujmując emerytura jest świadczeniem dla osób, które nie mają społecznej powinności zarobkowania i poprzez nią zapewnienia sobie i rodzinie środków utrzymania. Tymczasem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z założenia dotyczy zatem osób w wieku produkcyjnym, na których ciąży społeczny obowiązek zarobkowania celem utrzymania siebie i rodziny. Strona osiągnęła już wiek emerytalny, co oznacza, że nie ciąży na niej już ów społeczny obowiązek zarobkowania. Tym samym nawet, jeśli przyjąć za judykaturą, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a) dotyczy kolizji pomiędzy nie tyle samym materialnym prawem do emerytury (jako takim), a świadczeniem pielęgnacyjnym, ale przede wszystkim z realizacją tego pierwszego w postaci wypłaty emerytury, to skorzystanie przez stronę ze świadczenia pielęgnacyjnego byłoby, w świetle poglądów judykatury możliwe, o ile strona zrezygnowałaby z pobierania emerytury, a więc wówczas gdy organ rentowy wydałby np. decyzję o zawieszeniu prawa do emerytury lub inną decyzję, na mocy której przyznana stronie emerytura nie byłaby już realizowana. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują możliwości ustalania prawa do różnicy pomiędzy pobieraną, emeryturą a obowiązującą wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle regulacji prawnej art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych organy mogą modyfikować kwotę świadczenia pielęgnacyjnego tylko w sytuacji, w której prawo do niego przysługuje za niepełny miesiąc (art. 17 ust. 3 w zw. z ust. 4). Reasumując, decyzja odmawiająca prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem z przyczyn wskazanych w odwołaniu nie jest wadliwa i nie podlega uchyleniu ani zmianie. Skarżąca wywiodła skargę na opisaną decyzję, powołując się na "utrudnianie przyznania jej" świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest w stanie podjąć dodatkowego zatrudnienia z uwagi na stan syna, emerytura, którą otrzymuje jest zaś niska. Skarżąca chciała zrezygnować z emerytury, lecz w organie pierwszej instancji nie otrzymała żadnej informacji co ma zrobić w takim przypadku. Gdyby otrzymała konkretną informację, że powinna udać się do ZUS i zawiesić prawo do świadczenia emerytalnego wówczas by tak uczyniła. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z uchybieniem przepisów prawa materialnego to jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a) powołanej wyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez błędną wykładnię tego przepisu oraz z naruszeniem prawa procesowego, tzn. art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie. Kwestią istotną do rozważenia jest w rozpatrywanym przypadku wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a) u.ś.r. Zgodnie z jego brzmieniem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Skarżąca - co nie jest w sprawie sporne - ma ustalone prawo do emerytury i organy odmówiły jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu. Interpretacja organów normy z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a) u.ś.r. opiera się jedynie na wykładni gramatycznej. Przy rozważaniu czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona realizuje prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a) u.ś.r., w tym do emerytury, należy uwzględnić, że sądy administracyjne w komentowanej materii dostrzegają konieczność uzupełnienia wyników wykładni językowej rezultatami wykładni celowościowej, funkcjonalnej, systemowej (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20). Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to jednak nie można się jedynie do nich ograniczać. Argumentował, że celowe jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, która wskazywałaby na wyeliminowanie z kręgu osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. W przywołanych wyrokach wskazano, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a), w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. W kwestii sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) Sąd w składzie orzekającym podziela zapatrywanie wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20 oraz z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, zgodnie z którym wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IVSA/Po 824/19, w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19). Prawotwórczo istotne jest, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W przepisie tym nie zostały wymienione inne świadczenia, np. emerytalne czy rentowe. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może strona zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Zgodnie z przepisem art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.), prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Wybór świadczenia pielęgnacyjnego musi być uzewnętrzniony przez stronę złożeniem w odrębnym trybie wniosku o zawieszenie prawa do emerytury do organu rentowego, czyli organu innego, niż organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie powstaje ponadto z chwilą złożenia takiego wniosku, bowiem dopiero wstrzymanie prawa do emerytury skutkuje powstaniem takiej możliwości. Jak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 433/21: "Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci ustalonego prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur". O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek taki daje się wyprowadzić wprost z brzmienia art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 9 k.p.a: "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek." Ponadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Z lektury akt administracyjnych sprawy tymczasem wynika, że skarżąca w odręcznie sporządzonym piśmie z 8 lutego 2021 r. aczkolwiek deklarowała, że w przypadku konieczności rezygnacji z emerytury dokona jej niezwłocznie, lecz akta nie odzwierciedlają by w tej materii organy pouczały skarżącą i jeżeli tak, to jaka była treść tego pouczenia. W tej sytuacji, konfrontując ten zasadniczy w istocie zarzut skargi z dokumentacją znajdującą się w aktach administracyjnych sprawy, w tym z treścią odpowiedzi na skargę, trzeba przyjąć, że wbrew normie ogólnej z art. 9 k.p.a., organ zaniechał poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. W ocenie Sądu organy nie pouczyły o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i konieczności przedłożenia decyzji ZUS w tej materii, nie wezwały też do złożenia brakujących w tym zakresie dokumentów umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania stronie skarżącej komentowanego świadczenia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na mocy 145 § 1 pkt 1 lit.a) i c) p.p.s.a., uchylił decyzje organów obydwu instancji. W ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji pouczy odpowiednio stronę skarżącą, o czym wyżej mowa, zakreślając stronie termin na przedłożenie decyzji ZUS a po upływie tego terminu – wyda stosowne rozstrzygnięcie z uwzględnieniem okoliczności sprawy.