IV SA/Wr 501/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 lutego 2009 r. sprawy ze skargi [...] E. W. sp. z o.o. z siedzibą w B. P. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zobowiązania do usunięcia stwierdzonych w czasie kontroli nieprawidłowości oddala skargę. Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy we W. decyzją nr [...] zawartą w nakazie z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 i art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. nr 89, poz. 589), dalej: ustawa, art. 234 §1 Kodeksu pracy i § 6 ust. 1, § 8 ust. 1 i § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lipca 1998 r. w sprawie ustalania okoliczności i przyczyn wypadków przy pracy oraz sposobu ich dokumentowania, a także zakresu informacji zamieszczanych w rejestrze wypadków przy pracy (Dz. U. nr 115, poz. 744 ze zm.) nakazał [...] E. W. Spółka z o.o. w B. P., dalej: Spółka, przystąpić niezwłocznie do ustalania okoliczności i przyczyn zdarzenia z dnia 11 czerwca 2008 r. celem sporządzenia wymaganych protokołów powypadkowych dotyczących pracowników: E. S., R. K., M. M., I. G., A. K. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 §1 kpa, ze względu na ochronę zdrowia ludzkiego. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik Spółki wniósł o jej uchylenie. Zarzucił naruszenie: - zasady prawdy obiektywnej, tj. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wykazania przesłanek warunkujących możliwość zakwalifikowania zdarzenia z dnia 11 czerwca 2008 r. jako wypadek przy pracy, a tym samym zasadności nałożenia na pracodawcę obowiązku ustalania okoliczności i przyczyn tego zdarzenia i sporządzenia protokołów powypadkowych; - art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 1 kpa poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego podjętego rozstrzygnięcia; - zasady czynnego udziału strony, tj. art. 10 kpa, poprzez brak zajęcia stanowiska przez organ w przedmiocie zastrzeżeń złożonych do protokołu z dnia 27 czerwca 2008 r. przez pracodawcę; - art. 31 ust. 6 ustawy w zw. z art. 10 kpa - czynnego udziału strony w postępowaniu i przedwczesne wydanie decyzji z dnia [...] skoro pracodawcy nie upłynął termin do wniesienia zastrzeżeń do protokołu kontroli z dnia 27 czerwca 2008 r., które złożył w dniu 4 lipca 2008 r., a obowiązkiem inspektora pracy było rozpatrzenie tych zastrzeżeń zanim wydana zostanie decyzja; - art. 11 pkt 1 ustawy z uwagi na brak uchybień po stronie pracodawcy, wynikający z faktu, iż w protokole kontroli z dnia 27 czerwca 2008 r. nie stwierdzono cech wypadku przy pracy, ponieważ nie wystąpił uraz. W związku z tym nie jest możliwe nałożenie na pracodawcę obowiązku usunięcia rzekomego uchybienia; - art. 234 § 1 Kodeksu pracy poprzez błędne zastosowanie tego przepisu. Jeżeli bowiem zdarzenie z dnia 11 czerwca 2008 r. nie posiadało cech wypadku przy pracy z uwagi na brak urazu, jak zostało to stwierdzone w protokole kontroli, art. 234 §1 nie może stanowić podstawy prawnej nałożenia przez inspektora na pracodawcę obowiązku ustalania okoliczności i przyczyn zdarzenia oraz sporządzenia protokołów powypadkowych; - § 8 ust. 1 i § 11 ust. 1 cytowanego rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie powyższych przepisów, gdyż zdarzenie z dnia 11 czerwca 2008 r. nie było wypadkiem przy pracy, o czym świadczy choćby treść protokołu kontroli z dnia 27 czerwca 2008 r; - § 6 ust. 1 tego rozporządzenia poprzez błędną wykładnię, skoro bowiem zdarzenie nie posiada cech wypadku przy pracy, organ nie jest uprawniony do nałożenia na pracodawcę obowiązku sporządzenia protokołu powypadkowego, a także nie podejmuje się czynności, o których mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia; - art. 108 § 1 kpa. Zdarzenie z dnia 11 czerwca 2008 r. nie wywołało negatywnych skutków medycznych, co zostało potwierdzone przez inspektora w protokole kontroli z dnia 27 czerwca 2008 r. W związku z tym brak jest podstaw do nadania decyzji z dnia [...] rygoru natychmiastowej wykonalności gdyż nie zachodzą przesłanki konieczności ochrony zdrowia lub życia ludzkiego. Odwołujący wniósł, na zasadzie art. 135 kpa, o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności, ponieważ badanie okoliczności zdarzenia i ustalanie przyczyn wypadku przy pracy może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy określone zdarzenie posiada cechy wypadku przy pracy. Natomiast zdarzenie z dnia 11 czerwca 2008 r. nie posiada cechy wypadku przy pracy. Tym samym nieuzasadnione jest nałożenie na pracodawcę, na mocy decyzji z dnia [...] określonego obowiązku. Jednocześnie wskazał, że stanowiska inspektora zawarte w decyzji z dnia [...] i protokole kontroli z dnia 27 czerwca 2008 r. są sprzeczne, gdyż w protokole kontroli inspektor stwierdza brak urazu pracowników. Decyzją z dnia [...], nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy we W. na podstawie art. 138 § 2 kpa i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy uchylił w całości decyzję nr [...] zawartą w nakazie z dnia [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził w motywach rozstrzygnięcia, iż w wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu 27 czerwca 2008 r. inspektor pracy z Sekcji Prewencji i Profilaktyki Wypadkowej przeprowadził kontrolę w Spółce, w związku ze zdarzeniem, jakie miało miejsce w dniu 11 czerwca 2008 r., w wyniku którego u sześciu pracowników nastąpiło gwałtowne pogorszenie samopoczucia, na skutek oddziaływania oparów rozpuszczalnika, przedostających się z sąsiedniego pomieszczenia, gdzie prowadzone były prace remontowe, związane z wykonaniem posadzki przez wykonawców zewnętrznych. Jak stwierdził inspektor pracy, zdarzenie to zostało opisane w "Raporcie ze zdarzenia potencjalnie wypadkowego", w którym wyszczególniono osoby poszkodowane, opisano zdarzenie i jego skutki oraz jakie podjęto działania profilaktyczne. W korespondencji, przesłanej dnia 18 czerwca 2008 r. do Okręgowego Inspektoratu Pracy we W., szczegółowo uzasadniono dlaczego zdarzenie to nie zostało uznane za wypadek przy pracy. Inspektor pracy prowadząc czynności kontrolne stwierdził jednak, że nie można zdarzenia, o którym wyżej mowa, zakwalifikować jako potencjalnie wypadkowego, jeżeli brali w nim udział pracownicy z określonym skutkiem medycznym. Mimo, że objawy złego samopoczucia pracowników nie zostały zakwalifikowane jako uraz, to jak słusznie stwierdził inspektor pracy osoby poszkodowane były - jedynym więc dokumentem, w którym określone zdarzenie można nie uznać za wypadek przy pracy, powinien być protokół powypadkowy. Przedstawiciel pracodawcy podpisując protokół kontroli nr [...] w dniu 27 czerwca 2008 r. oświadczył, iż do dnia 4 lipca 2008 r. zostaną wniesione zastrzeżenia do ustaleń w nim zawartych. Inspektor pracy nie czekając jednak na wniesione zastrzeżenia, już w dniu [...] wydał nakaz nr [...] zawierający decyzję, nakładającą na pracodawcę obowiązek niezwłocznego przystąpienia do ustalania okoliczności i przyczyn zdarzenia z dnia 11 czerwca 2008 r., celem sporządzenia wymaganych protokołów powypadkowych (...). Organ odwoławczy stwierdził dalej, że decyzja nr [...] zawarta w nakazie z dnia [...] nr [...] (najprawdopodobniej chodzi o decyzję organu I instancji z dnia [...] – uwaga Sądu) wydana została przez inspektora pracy przed upływem terminu do wniesienia zastrzeżeń, a wiec z naruszeniem zasad postępowania kontrolnego określonych w art. 31 ust 4, 5 i 6 i art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy. W świetle powyższego Okręgowy Inspektor Pracy uznał za niezbędne przekazanie sprawy, będącej przedmiotem odwołania, do ponownego rozpatrzenia, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...] pełnomocnik Spółki wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Powtórzył zarzuty sformułowane w odwołaniu wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi powołał się na fakt wykonania decyzji nr 1 i z faktu tego wywiódł uzasadnienie dla zarzutu wydania przez organ II instancji niewłaściwego rozstrzygnięcia i tym samym uchybienia naczelnej zasadzie postępowania administracyjnego, tj. zasadzie praworządności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Stwierdzono, że informację o wykonaniu decyzji nr 1 powzięto w wyniku ustaleń poczynionych przez inspektora pracy R. Ś. w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach 19, 20, 26 i 29 sierpnia oraz 2,3,11,16 września 2008 r., a zatem po jej wydaniu przez organ II instancji. W ocenie skarżącego fakt wykonania decyzji czyni decyzję tę bezprzedmiotową, a postępowanie w tej sprawie zbędnym. Wskazano, iż zarzut skarżącego bezprzedmiotowości decyzji, z uwagi na fakt ich wykonania jest chybiony. Fakt wykonania decyzji organu I instancji przed lub w czasie trwania postępowania odwoławczego nie czyni postępowania tego bezprzedmiotowym. Zaś bezprzedmiotowość decyzji w myśl postanowień art. 162 kpa wynika, zdaniem organu odwoławczego, z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego, nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej z powodu "zgaśnięcia" podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę a także na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo też z powodu zmiany stanu prawnego lecz tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. Wykonanie decyzji nie spełnia tych warunków. Wykonanie decyzji inspektora pracy oznacza de facto wypełnienie przez stronę, w tym przypadku pracodawcę, obowiązków nałożonych przez powszechnie obowiązujące przepisy szeroko rozumianego prawa pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.. Kwestionuje ona bowiem zasadność uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia zamiast umorzenia postępowania wobec wykonania decyzji pierwszoinstancyjnej. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach: W dniu 11 czerwca 2008 r. w Spółce, w wyniku prowadzonych prac posadzkarskich w budowanej hali z użyciem utwardzacza do hali produkcji tv, około godz. 7, przedostały się opary rozpuszczalnika, w wyniku czego grupa pracownic zaczęła odczuwać mdłości i pogorszenie samopoczucia (raport ze zdarzenia potencjalnie wypadkowego). W dniu 13 czerwca 2008 r. został sporządzony na tę okoliczność meldunek GIP-Mw, zawierający m. in. decyzję Okręgowego Inspektora Pracy we W. nakazującą Inspektorowi Pracy we W. zbadanie okoliczności i przyczyn wypadku. Kontrolę przeprowadzono w dniu 27 czerwca 2008 r. i na tę okoliczność sporządzono protokół, w którym odnotowano, że zgodnie z pouczeniem do ustaleń zawartych w protokole zastrzeżenia zostaną wniesione do dnia 4 lipca 2008 r. Tego dnia istotnie Spółka skierowała do Państwowej Inspekcji Pracy stosowne zastrzeżenia "do protokołu PiP z dnia 27 czerwca 2008 r. nr rej. 16114-K029-Pt/2008" jednakże nie czekając na nie Inspektor Pracy wydał decyzję, którą nakazał Spółce "przystąpić niezwłocznie do ustalenia okoliczności i przyczyn zdarzenia z dnia 11 czerwca 2008 r. celem sporządzenia wymaganych protokołów powypadkowych dla pracowników (...)". Decyzja ta została oparta na podstawie przepisu art. 33 ust. 1 pkt 1 wspomnianej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, który uprawnia właściwego inspektora pracy, w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli, do wydania decyzji, o których mowa w art. 11 pkt 1-4 oraz 6 i 7 (najogólniej rzecz biorąc chodzi, w przypadkach stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy, o nakazanie ich usunięcia). Z przepisu art. 31 tej ustawy wynika jednakże, iż podmiotowi kontrolowanemu przysługuje prawo zgłoszenia, przed podpisaniem protokołu kontroli umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole (ust. 4); zastrzeżenia należy zgłosić na piśmie w terminie 7 dni od dnia przedstawienia protokołu (ust. 5); w razie zgłoszenia zastrzeżeń, o których mowa w ust. 4, inspektor pracy przeprowadzający kontrolę zobowiązany jest je zbadać, a w przypadku stwierdzenia zasadności zastrzeżeń – zmienić lub uzupełnić odpowiednią część protokołu. Z protokołu kontroli (już wcześniej wspomnianego) wynika, że przedstawiciel Spółki E., w dniu 27 czerwca 2008 r., został zapoznany z treścią protokołu i otrzymał jego jeden egzemplarz, a nadto został pouczony w szczególności o treści art. 31 ustawy. Nie ma w nim natomiast mowy o tym, że protokół ten został przezeń podpisany, a tym samym ustalenia kontroli zostały przez Spółkę zaakceptowane. Nie powinno budzić wątpliwości, iż decyzja, o jakiej mowa w art. 33 ust. 1 ustawy, wydawana "w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli" powinna się opierać na ustaleniach kontroli, co do których nie wniesiono w ogóle zastrzeżeń lub je wniesiono, ale nie zostały uwzględnione przez kontrolującego. Inaczej bowiem decyzja zawierająca nakazy odpowiadające treści art. 11 ustawy zostanie oparta na wątpliwej podstawie faktycznej, wręcz należałoby przyjąć, iż istotnych ustaleń faktycznych, niezbędnych do jej podjęcia – w takim przypadku – brak. W takiej natomiast sytuacji została podjęta decyzja przez organ I instancji. Przepis art. 138 §2 kpa pozwala organowi II instancji, po rozpatrzeniu sprawy wszczętej odwołaniem strony postępowania administracyjnego, uchylić zaskarżoną decyzję i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skoro decyzja z dnia [...] opiera się na ustaleniach, co do których wniesiono zastrzeżenia, i została wydana zanim się do nich odniesiono, organ odwoławczy był w pełni uprawniony do jej skasowania na podstawie przepisu art. 138 §2 kpa. Sąd administracyjny kontroluje jedynie legalność zaskarżonych decyzji, co wynika z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), nie jest zaś kolejną instancją administracyjną załatwiającą sprawę administracyjną. Biorąc ten wzgląd pod uwagę skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Tym bardziej, że wniosek o umorzenie postępowania, zawarty w skardze i dalej idący niż wniosek odwołania, może się okazać zasadny w dalszym postępowaniu posądowym.