IV SA/Wr 502/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Asesor WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Anna Rudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalania regulaminu przyznawania, obliczania i wypłacania dodatków i innych składników wynagrodzenia nauczycieli I. stwierdza nieważność powyższej uchwały w zakresie zaskarżonej części odnoszącej się do § 3 ust. 1 pkt 1 i 2, § 3 ust. 2, § 5 ust. 5, § 8 ust. 1 i 4, § 9 ust. 4, § 10 ust. 7 i 8, II. zasądza od Gminy B. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. stwierdza, że powyższa uchwała w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu. Wojewoda D na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jako organ nadzoru wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 1 i 2, § 3 ust. 2, § 5 ust. 5, § 8 ust. 1 i 4, § 9 ust. 4, §10 ust. 7 i 8 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r. nr [...]w sprawie regulaminu określającego warunki przyznawania, obliczania i wypłacania dodatków i innych składników wynagradzania nauczycieli, obowiązującego w [...] r. W uzasadnieniu skargi Wojewoda D. podał, że w § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały Rada przyjęła, że "Dodatek za wysługą lat wypłaca się: 1. począwszy od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego następującego po miesiącu, w którym nauczyciel nabył prawo do dodatku lub wyższej jego wysokości, jeżeli nabycie prawa nastąpiło w ciągu miesiąca, 2. za dany miesiąc, jeżeli nabycie prawa do dodatku lub wyższej jego stawki nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca". W § 8 ust. 1 uchwały określono, że "Prawo do dodatku funkcyjnego (...) powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło powierzenie stanowiska kierowniczego, wychowawstwa lub funkcji, a jeżeli powierzenie to nastąpiło pierwszego dnia - od tego dnia". Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karty Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118 poz. 1112 ze zm.) stanowi "Zmiana wysokości wynagrodzenia w czasie trwania stosunku pracy w związku z uzyskaniem kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczyciela następuje z pierwszym dniem roku szkolnego następującego po roku szkolnym, w którym nauczyciel uzyskał wyższy stopień awansu. Zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego", a ust. 3 ( winno być w ust. 2) "W razie zmiany miejsca pracy, pociągającej za sobą zmianę wysokości wynagrodzenia, prawo do wynagrodzenia odpowiadającego nowemu miejscu pracy przysługuje od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego, następującego po objęciu obowiązków pracowniczych w nowym miejscu pracy, jeżeli objęcie tych obowiązków nie nastąpiło od dnia pierwszego danego miesiąca kalendarzowego". W ocenie organu nadzoru przedmiotowe zapisy uchwały stanowią powtórzenia ustawy, która rozstrzyga już o momencie zmiany wynagrodzenia. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczpospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepisy rozdziału III Konstytucji wyraźnie wskazują hierarchię aktów prawnych. W świetle tych przepisów ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Oznacza to, że akty prawa miejscowego nie mogą być sprzeczne z postanowieniami ustawowymi. Uchwały organów samorządu terytorialnego mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to również, że w powyższych uchwałach nie mogą znaleźć się materie regulowane już w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Wobec tego nie jest dopuszczalne powtarzanie w uchwałach uregulowań ustawowych. Dalej Wojewoda powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.08.1994 r. (SA/Gd 1260/94, OSS 1996/2/47), który przyjął, że powtórzenie za ustawą określonej regulacji stanowi istotne naruszenie prawa oraz wyrok NSA we Wrocławiu, że "Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy" (wyrok NSA 1999.10.14, 11 SA/Wr 1179/98, OSS 2000/1/17) Także SN w uzasadnieniu do wyroku z dnia 6 kwietnia 2001 r. (II RN 87/00, OSN z 2001 r., nr 24, poz.704) podkreślił: "iż rada gminy nie może w statucie (gminy) powtarzać rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych". Zgodnie z § 118 w zw. z §143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej w aktach organów samorządu terytorialnego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych. Rada Gminy nie ma prawa powielać uregulowań ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych. Przedmiotowa uchwała w § 3 ust. 2, § 5 ust. 5, § 8 ust. 4, § 9 ust. 4, § 10 ust. 8 określa sposób (termin - "z góry", "z dołu") wypłacania poszczególnych składników wynagrodzenia - odpowiednio dodatku za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Art. 39 ust. 3 ustawy stanowi, że "wynagrodzenie wypłacane jest nauczycielowi miesięcznie z góry w pierwszym dniu miesiąca. Jeżeli pierwszy dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu następnym" (ust. 3), a ust. 4 tego art. określa, że "składniki wynagrodzenia, których wysokość może być ustalona jedynie na podstawie już wykonanych prac, wypłaca się miesięcznie lub jednorazowo z dołu w ostatnim dniu miesiąca. Jeżeli ostatni dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu poprzedzającym ten dzień, a w wypadkach szczególnie uzasadnionych wynagrodzenie może być wypłacone w jednym z ostatnich pięciu dni miesiąca lub w dniu wypłaty wynagrodzenia, o którym mowa w ust. 3". Należy uznać, iż to pracodawca, stosując przepisy ustawy oraz wewnątrz- zakładowe ustalenia dotyczące organizacji pracy (np. arkusz organizacyjny) będzie ustalał indywidualnie termin wypłaty wynagrodzeń. Ustawa w sposób jednoznaczny reguluje kwestią terminu wypłaty wynagrodzenia zasadniczego, w związku z czym nie można tego zagadnienia uznać za powierzone przez ustawodawcą do unormowania w ramach regulaminu wynagradzania nauczycieli. Wskazane postanowienia uchwały stanowią jedynie powtórzenie regulacji ustawowej. Ponadto Rada Miejska w Bolkowie w § 10 ust. 7 przedmiotowej uchwały przyjęła, że: "Nauczycielom wyjeżdżającym na wycieczki szkolne i inne zorganizowane wyjazdowe formy zajęć trwające dłużej niż jeden dzień, za pracą w dniach wolnych tj. sobotą i niedzielą, wypłaca się dodatkowe wynagrodzenie jak za cztery godziny ponadwymiarowe dziennie". Zgodnie z § 10 rozporządzenia: "Nauczycielom, którzy w dniu wolnym od pracy realizują zajęcia dydaktyczne, wychowawcze lub opiekuńcze, a nie otrzymują za ten dzień innego dnia wolnego, przysługuje odrębne wynagrodzenia za każdą godziną pracy obliczane jak za godzinę ponadwymiarową". Tak więc zapis ten pozostaje sprzeczności z zapisem rozporządzenia, który wyraźnie stanowi, iż wynagrodzenie za zajęcia dydaktyczne, wychowawcze lub opiekuńcze realizowane w dni wolne od pracy przysługuje za każdą godzinę pracy. A zatem nie jest dopuszczalne ograniczanie w drodze uchwały rady miejskiej prawa do wynagrodzenia za te zajęcia do 4 godzin wbrew przepisowi § 10 rozporządzenia. Rada Miejska na [...] Sesji w dniu [...]r. po zapoznaniu się ze skargą i jej uzasadnieniem podtrzymała stanowisko Burmistrza B. wyrażone w piśmie [...]z dnia [...] r. i wniosła o odrzucenie skargi Wojewody D. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591/ nie wprowadza innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady gminy. Według art. 147 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższy przepis nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Wojewoda D. zakwestionował zgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie regulaminu określającego warunki przyznawania, obliczania i wypłacania dodatków i innych składników wynagradzania nauczycieli, obowiązującego w [...] r. § 3 ust. 1 pkt 1 i 2, § 3 ust. 2, § 5 ust. 5, § 8 ust. 1 i 4, § 9 ust. 4, § 10 ust. 7 i 8 Zasadnie Wojewoda zarzucił, iż w § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 i § 8 ust. 1 uchwały dokonano powtórzeń zapisów ustawowych stanowiących o momencie zmiany wynagrodzenia dla nauczycieli przyjętych w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy Zgodnie z § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie jest dopuszczalne powtarzanie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń w uchwale. W § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały przyjęto, że "Dodatek za wysługą lat wypłaca się: 1. począwszy od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego następującego po miesiącu, w którym nauczyciel nabył prawo do dodatku lub wyższej jego wysokości, jeżeli nabycie prawa nastąpiło w ciągu miesiąca, 2. za dany miesiąc, jeżeli nabycie prawa do dodatku lub wyższej jego stawki nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca". w § 8 ust. 1 uchwały określono, że "Prawo do dodatku funkcyjnego (...) powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło powierzenie stanowiska kierowniczego, wychowawstwa lub funkcji, a jeżeli powierzenie to nastąpiło pierwszego dnia - od tego dnia". Art. 39 ust. 1 powołanej ustawy stanowi "Zmiana wysokości wynagrodzenia w czasie trwania stosunku pracy w związku z uzyskaniem kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczyciela następuje z pierwszym dniem roku szkolnego następującego po roku szkolnym, w którym nauczyciel uzyskał wyższy stopień awansu. Zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego", a ust. ust. 2 "W razie zmiany miejsca pracy, pociągającej za sobą zmianę wysokości wynagrodzenia, prawo do wynagrodzenia odpowiadającego nowemu miejscu pracy przysługuje od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego, następującego po objęciu obowiązków pracowniczych w nowym miejscu pracy, jeżeli objęcie tych obowiązków nie nastąpiło od dnia pierwszego danego miesiąca kalendarzowego". Sąd podzielił pogląd Wojewody, że terminy wypłaty wynagrodzenia określone w ustawie nie mogą być regulowane regulaminem wynagradzania nauczycieli. Uchwała w § 3 ust. 2, § 5 ust. 5, § 8 ust. 4, § 9 ust. 4, § 10 ust. 8 wskazuje zasady (termin - "z góry", "z dołu") wypłacania poszczególnych składników wynagrodzenia - odpowiednio dodatku za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy "wynagrodzenie wypłacane jest nauczycielowi miesięcznie z góry w pierwszym dniu miesiąca. Jeżeli pierwszy dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu następnym" (ust. 3).Zaś ust. 4 powyższego art. określa, że "składniki wynagrodzenia, których wysokość może być ustalona jedynie na podstawie już wykonanych prac, wypłaca się miesięcznie lub jednorazowo z dołu w ostatnim dniu miesiąca. Jeżeli ostatni dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu poprzedzającym ten dzień, a w wypadkach szczególnie uzasadnionych wynagrodzenie może być wypłacone w jednym z ostatnich pięciu dni miesiąca lub w dniu wypłaty wynagrodzenia, o którym mowa w ust. 3". Słusznie Wojewoda wskazuje, że to pracodawca, stosując przepisy ustawy oraz wewnątrz- zakładowe ustalenia dotyczące organizacji pracy (np. arkusz organizacyjny) będzie ustalał indywidualnie termin wypłaty wynagrodzeń. Nie można zatem przyjąć , iż kwestie dotyczące terminu wypłaty poszczególnych składników wynagrodzenia zostały pozostawione przez ustawodawcą do ustalenia w ramach regulaminu dotyczącego wynagradzania nauczycieli, skoro ustawa jednoznacznie reguluje te zagadnienia.. Przytoczone postanowienia uchwały są więc tylko powtórzeniem unormowań ustawowych. Rada Miejska w B. w § 10 ust. 7 zaskarżonej uchwały ustaliła, że: "Nauczycielom wyjeżdżającym na wycieczki szkolne i inne zorganizowane wyjazdowe formy zajęć trwające dłużej niż jeden dzień, za pracą w dniach wolnych tj. sobotą i niedzielą, wypłaca się dodatkowe wynagrodzenie jak za cztery godziny ponadwymiarowe dziennie", co stanowi naruszenie § 10 rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r. Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22 poz. 181) określa "Nauczycielom, którzy w dniu wolnym od pracy realizują zajęcia dydaktyczne, wychowawcze lub opiekuńcze, a nie otrzymują za ten dzień innego dnia wolnego, przysługuje odrębne wynagrodzenia za każdą godziną pracy obliczane jak za godzinę ponadwymiarową". Postanowienie to pozostaje zatem w sprzeczności z przytoczoną regulacją rozporządzenia, który wyraźnie określa, że wynagrodzenie za zajęcia dydaktyczne, wychowawcze lub opiekuńcze realizowane w dni wolne od pracy przysługuje za każdą godzinę pracy. Nie jest dopuszczalne więc ograniczanie w drodze uchwały rady miejskiej prawa do wynagrodzenia za te zajęcia do 4 godzin wbrew przepisowi § 10 rozporządzenia. Z tych względów, należało uznać, iż zaskarżona uchwała w § 5, § 6, § 18 - § 27, § 29, § 30, § 33 jest niezgodna z przepisami obowiązującymi w dniu jej podjęcia. Z tego powodu na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.