IV SA/Wr 507/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w Wydziale IV w dniu 22 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi S.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 kt 1 kpa w związku z art. 3 ust. 3 i ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 39 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.) zwanej dalej ustawą, po rozpatrzeniu odwołania S.Z. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta W. przez Kierownika Zespołu Pracy Socjalnej nr Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] odmawiającej przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu posiłku lub żywności utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Zaskarżoną decyzją organ I instancji odmówił przyznania S. Z. świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu posiłku lub żywności. W uzasadnieniu decyzji zostało wskazane, że dochód trzyosobowej rodziny odwołującej wynosi 1653,71 zł i przewyższa kwotę kryterium dochodowego, wynoszącego dla trzyosobowej rodziny 1053 zł (3 x 351 zł), pozwalającego na skorzystanie ze świadczenia w postaci zasiłku celowego. W odwołaniu od powyższej decyzji S. Z. wskazała, że nie zgadza się z ustaleniami organu I instancji odnośnie uzyskanego dochodu, którym według niej nie jest dodatek mieszkaniowy oraz zasiłek pielęgnacyjny otrzymywany na niepełnosprawne dziecka. W świetle ustaleń organu I instancji oraz obowiązującego stanu prawnego organ odwoławczy rozpatrujący przedmiotową sprawę nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że strona jest osobą w wieku 46 lat, zamieszkującą wspólnie z byłym mężem oraz dwiema córkami: 11 letnią – A. P. Z. i 18 letnią – M. K. Z. Wspólne gospodarstwo domowe prowadzi tylko z córkami. Na córkę A. P. ma przyznane świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 520 zł. miesięcznie w okresie od 1 listopada 2009 r. do 31 października 2010 r. (decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2009 r. Nr [...]), na córkę M.K. pobiera zasiłek rodzinny od 1 listopada 2009 r do 30 czerwca 2010 r. w wysokości 91 zł. miesięcznie oraz dodatki do tegoż zasiłku od 1 listopada 2009 r. do 30 czerwca 2010 r. w wysokości 50 zł. Na córkę A. P. pobiera zasiłek rodzinny w wys. 91 zł oraz dodatek do tegoż zasiłku w okrasie od 1 listopada 2009 r. do 30 października 2010 r. w wys. 80 zł miesięcznie (decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...]), na obie córki ma przyznane świadczenie z Funduszu Alimentacyjnego w wysokości: na M. 300 zł, na A. 200 zł (decyzja Prezydenta Miasta W. Nr [...] - bez daty), ponadto na córkę A. P. pobiera zasiłek pielęgnacyjny w wys. 153 zł (decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]). Wnioskująca nie pracuje i nie jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna, gdyż opiekuje się córką A. P. chorą na cukrzycę. Strona ma przyznany dodatek mieszkaniowy od 1 stycznia 2010 r. w wysokości 168,71 zł, który został wstrzymany od 1 maja 2010 r. z powodu nie dopłacania różnicy do czynszu. Łączny dochód rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku tj. w marcu 2010 r. wynosił 1.653,71 zł. Przekroczone zostało w takiej sytuacji prawnie ustalone kryterium dochodowe dla trzyosobowej rodziny wynoszące 1053 zł (351 zł na osobę), pozwalające na skuteczne ubieganie się o formę pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego. Organ I instancji, będąc związany przepisami prawa, uzależniającymi możliwość udzielenia pomocy w formie zasiłku ceowego od nieprzekroczenia kryterium dochodowego, był zobligowany do wydania decyzji odmownej w tym zakresie. Ponadto organ wskazał, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach przyznawane są zasiłki celowe specjalne na dofinansowanie do zakupu leków. Z uwagi na ograniczone środki (w ramach budżetu w roku 2010 organ dysponuje środkami własnymi gminy na świadczenia o charakterze fakultatywnym w kwocie 4.114 000 zł, w tym za zasiłki celowe - na ogrzewanie mieszkania, leki i inne potrzeby - 1 794 000 zł i jest to kwota znikoma w stosunku do potrzeb przy stale zwiększającej się liczbie osób ubiegających o pomoc społeczną) zasiłki celowe specjalne na dofinansowanie do zakupu leków przyznawane są osobom z dochodem powyżej kryterium dochodowego (do wysokości 150% kryterium). Dochód S. Z. przekracza także kwotę 150% kryterium dochodowego (351 zł x 150 % x 3 osoby = 1579,50 zł). Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła S. Z. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I i II instancji, podtrzymując argumenty i zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie ich wydania. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest zgodna z zasadami słuszności lub współżycia społecznego, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 64. poz. 593). Celem pomocy społecznej zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Z przepisu tego wynika ograniczenie zakresu działania organów pomocy społecznej, gdyż mają one jedynie pomagać w działaniu osób zmierzających do poprawy swej sytuacji życiowej, a nie gwarantować źródła utrzymania (art. 3 ust. 2 ustawy). Podkreślić też trzeba, że w myśl art. 3 ust. 4 ustawy potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Inaczej mówiąc, możliwe do spełnienia jest tylko to, na co pozwalają środki w chwili załatwienia sprawy. Z kolei w przepisie art. 8 ust. 1 ustawy zostały ściśle określone kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Przepis ten również ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe. Pomoc społeczna nie została tym samym oparta na zasadzie powszechności. W rozważanej sprawie kryterium dochodowe na osobę w rodzinie skarżącej, zostało przekroczone. Wbrew stanowisku skarżącej, organy obu instancji prawidłowo uznały, że dochodem w rozumieniu ustawy jest także dodatek mieszkaniowy oraz zasiłek pielęgnacyjny na niepełnosprawne dziecko. Powyższe wynika z art. 8 ust. 3 ustawy, który stanowi, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Należy spostrzec, że katalog wyłączeń od dochodu zawarty w tym przepisie ma charakter zamknięty oraz że dodatki mieszkaniowe nie zostały w nim uwzględniony. Sąd nie podzielił argumentacji skarżącej mającej wykazać, że dodatek mieszkaniowy nie jest jej dochodem. Dodatek mieszkaniowy stanowi skierowaną indywidualnie do danej osoby konkretną pomoc w ponoszeniu wydatków związanych z utrzymaniem lokalu mieszkalnego. To, że pomoc tego rodzaju nie jest bezpośrednio przekazywana do rąk osoby uprawnionej do dodatku nie oznacza, że nie powoduje ona zmniejszenia zobowiązań tej osoby w zakresie opłat mieszkaniowych. W ocenie Sądu na podkreślenie zasługuje to, że dodatki mieszkaniowe zostały wymienione w katalogu zwolnień przedmiotowych od podatku dochodowego (art. 21 ust. 1 pkt 97 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych). Świadczy to o tym, że w rozumieniu tych przepisów dodatki mieszkaniowe są dochodem, jednak wolnym od podatku dochodowego. Ponadto za przychody z innych źródeł, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 9 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, uważa się m. in. dotacje, dopłaty i inne nieodpłatne świadczenia nienależące do przychodów określonych w art. 12-14 i 17 (art. 20 ust. 1). Mając na uwadze powyższe, brak było podstaw prawnych do nieuwzględnienia otrzymywanego przez skarżącą dodatku mieszkaniowego przy ustalaniu jego dochodu. Niemniej jednak, po myśli art. 41 pkt 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi, tj. zasiłek w kwocie nie wyższej niż 477 zł lub jak w rozważanym przypadku nie wyższej niż 351 zł. Z tego wynika, że decyzja w sprawie ustalenia prawa do specjalnego zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego z tym, że jego argumentacja w kwestii udzielonej pomocy musi odpowiadać regule art. 7 k.p.a.. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a zajęte stanowisko w tym zakresie powinno znaleźć, stosownie do art. 107 k.p.a., odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Z powoływanych na wstępie przepisów ustawy o pomocy społecznej wynika, że pomoc społeczna może być udzielona, tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie Sąd stwierdził, że organy rozpoznające przedmiotową sprawę w niczym nie uchybiły przepisom prawa. W zaskarżonej decyzji Kolegium rozpatrywało kwestię zasadności udzielenia takiego świadczenia o charakterze wyjątkowym i stwierdziło, że brak podstaw do przyznania tej formy pomocy. Uznaniowy charakter decyzji (...) sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny ich kontrola jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Czy zatem zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29). Reasumując wskazać należy, że Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji, nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.