IV SA/Wr 507/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 18 kwietnia 2023 r. nr 4532.1.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi M. S. (dalej: wnioskodawczyni, strona, skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO, organ drugiej instancji) z dnia 18 kwietnia 2023 r. (nr 4532.1.2023) o odmowie przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, dalej: u.ś.r.). Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 28 lutego 2023 r. strona wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – M. S. W toku postępowania wszczętego tym wnioskiem ustalono, że M. S. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2022 r., na mocy którego ustalono jej niepełnosprawność w stopniu znacznym od września 2017 r., na stałe. Wnioskodawczyni nigdzie nie pracuje, jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W ramach sprawowanej nad matką opieki wnioskodawczyni podaje matce leki, gotuje, sprząta, itp. Postępowanie administracyjne w pierwszej instancji zostało zakończone wydaniem przez Burmistrza Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie (dalej: organ pierwszej instancji) decyzji z dnia 20 marca 2023 r. nr DŚ.5212.11.2023 o odmowie ustalenia stronie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. Przytaczając brzmienie tego przepisu w treści uzasadnienia decyzji organ pierwszej instancji argumentował, że niepełnosprawność podopiecznej nie powstała w okresie uprawniającym do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Od tej decyzji strona wniosła odwołanie. Powołaną na wstępie decyzją SKO działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 200; dalej: k.p.a.) decyzję organu pierwszej instancji utrzymało w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia 25 roku życia, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a skoro tak – w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Następnie organ drugiej instancji podkreślił, że w sprawie decydujące znaczenie ma treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wedle którego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje wtedy, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W nawiązaniu do stanu faktycznego sprawy oraz w kontekście treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. SKO podniosło, że matka strony pozostaje w związku małżeńskim z A. S., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ nawiązał do wynikającego z art. 23 i art. 27 K.r.o. obowiązku wzajemnej pomocy małżonków oraz podniósł, że dopiero zobiektywizowana przeszkoda w postaci orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym w rozumieniu art. 3 pkt 21 ustawy uniemożliwia dopełnienie powinności małżeńskiej pomocy, wsparcia i opieki. Wedy to dopiero aktualizują się obowiązki innych osób zobowiązanych do alimentacji. Końcowo SKO odwołało się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. W skardze na decyzję SKO strona zarzuciła tej decyzji naruszenie: I. przepisów prawa procesowego, tj.: 1) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i brak zebrania całego materiału dowodowego, co z kolei skutkuje wadliwym bo niedostatecznie wyjaśnionym stanem faktycznym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji słusznego interesu strony; II. przepisu prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. poprzez jego literalną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że "osobie realnie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną" nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w sytuacji, w której małżonek osoby niepełnosprawnej nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i nie sprawuje opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem. Z tych względów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W treści skargi strona zwróciła uwagę na potrzebę zastosowania wykładni celowościowej na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych i przytoczyła fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 242/19. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ wskazał, że zobiektywizowana przeszkoda w postaci orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym uniemożliwia dopełnianie powinności małżeńskiej pomocy, wsparcia i opieki. Wtedy dopiero aktualizują się obowiązki innych osób zobowiązanych do alimentacji wobec osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz.2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy zwrócić uwagę, że wątpliwości występujące w orzecznictwie sądów administracyjnych związane ze stosowaniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, w której zajęto stanowisko, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały wyjaśnił, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Podkreślono także, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 K.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 K.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. Wobec powyższego Kolegium nie naruszyło art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez uznanie, że brak legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie zobowiązanej do alimentacji, nawet jeśli zostanie ustalone, że taki współmałżonek ze względu na stan zdrowia i warunki osobiste nie jest w stanie sprawować opieki. Skoro pozostająca pod opieką strony matka pozostaje w związku małżeńskim, zaś małżonek na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to ze względu na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia było niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniesionej w sprawie skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o jej oddaleniu w całości.