IV SA/Wr 508/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 lutego 2009 r. sprawy ze skargi K. Sz. na decyzję Dowódcy Śląskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przyznania żołnierzowi zasiłku na utrzymanie członków rodziny oddala skargę. Dowódca Śląskiego Okręgu Wojskowego decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 128 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tj. Dz. U. z 2004 r., nr 241, poz. 2416 ze zm.; dalej ustawa o powszechnym obowiązku obrony) i § 1 pkt 1 lit "a", § 2 ust.1 pkt 1, § 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przyznawania i wypłacania zasiłków na utrzymanie rodziny osobom spełniającym powszechny obowiązek obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U nr 180, poz. 1857 ze zm.; dalej rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad i trybu przyznawania i wypłacania zasiłków na utrzymanie rodziny osobom spełniającym powszechny obowiązek obrony), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2006 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2007 r. (Dz. U nr 171, poz. 1227), oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 września 2007 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2008 r. (Dz. U nr 171, poz. 1209), po rozpatrzeniu odwołania szer. K. Sz., na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej 1907 w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przyznania żołnierzowi zasiłku na utrzymanie członków rodziny- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że Dowódca JW. 1907 w O. decyzją z dnia [...] przyznał szer. K. Sz. pełniącemu zasadniczą służbę wojskową w Jednostce Wojskowej w O. zasiłek na utrzymanie członków rodziny: od dnia 6 maja 2008 r. do 31 maja 2008 r. w wysokości 85,28 zł ; od dnia 1 czerwca 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. w wysokości 98,52 zł; od dnia 1 stycznia 2009 r. w wysokości 288,52 zł do dnia ustania warunków uzasadniających wypłatę lub jego wysokości. W odwołaniu od tej decyzji K. Sz. domagał się powtórnego przeliczenia wysokości przyznanego mu zasiłku i wypłacenia powstałej w ten sposób różnicy. Wskazał, że Dowódca JW. w O. błędnie przyjął kwotę brutto renty ojca, zamiast kwoty netto, co spowodowało obniżenie wysokości przysługującego mu zasiłku i nierówne traktowanie żołnierzy. W celu poparcia tego poglądu przytoczył przykład żołnierza posiadającego na utrzymaniu niepracującą żonę i nieosiągającą dochodu ,który pobierze kwotę zasiłku w wysokości najniższego wynagrodzenia za pracę bez obowiązku zapłaty podatku, podczas gdy w jego przypadku od renty ojca potrącony był podatek. Po rozpoznaniu tego odwołania Dowódca Śląskiego Okręgu Wojskowego ustalił, że w dniu 4 lipca 2008 r. szer. K. Sz. zwrócił się do Dowódcy JW. w O. z wnioskiem o wypłatę zasiłku na utrzymanie członków rodziny, ponieważ Jego rodzice J. i D. Sz. pozostają na jego utrzymaniu, a ich łączne dochody wynoszą 837,48 zł. Do wniosku dołączył decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] nr [...] uznającą K. Sz. za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu rodziców J. i D. Sz. i stwierdzającą, że J. Sz. pobiera świadczenie rentowe w kwocie niższej od kryterium dochodowego z pomocy społecznej. Dodatkowo dołączył decyzję ZUS z dnia [...] nr [...] ustalającą J. Sz. od dnia 1 marca 2008 r. wysokość renty w kwocie 837,48 zł brutto. Wniosek z dnia 4 lipca 2008 r. został uzupełniony wyciągiem z rozkazu Dowódcy JW. w O. nr[...] , z którego wynika, że K. Sz. odbywa zasadniczą służbę wojskową od dnia 6 maja 2008 r. Zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony żołnierzom zasadniczej służby wojskowej posiadającym na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny w czasie odbywania służby przysługuje, z zastrzeżeniem ust. 4 i 5, zasiłek w kwocie minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego, ustalonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (dalej; ustawa o minimalnym wynagrodzeniu za pracę). Członkami rodziny żołnierza odbywającego zasadniczą służbę wojskową, pozostającymi na jego wyłącznym utrzymaniu, są jego żona, dzieci, rodzice oraz osoby, względem których żołnierza obciąża obowiązek alimentacyjny, o ile, z zastrzeżeniem ust. 4 i 5, nie uzyskują oni dochodu lub uzyskiwany przez nich dochód z jakiegokolwiek tytułu jest niższy od minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego, ustalonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (ust. 2 tego przepisu). Natomiast w myśl ust. 4 tego przepisu, jeżeli łączny miesięczny dochód uzyskiwany przez osoby, o których mowa w ust. 2, jest niższy od kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów, zasiłek, o którym mowa w ust. 1, przysługuje w wysokości stanowiącej różnicę miedzy kwotą minimalnego wynagrodzenia za pracę a wysokością tego dochodu. Za dochód nie uważa się zasiłku rodzinnego. Z kolei przepisy § 4 i § 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad i trybu przyznawania i wypłacania zasiłków na utrzymanie rodziny osobom spełniającym powszechny obowiązek obrony określają, że wypłaty przedmiotowych zasiłków dokonuje się za okres służby, od dnia nabycia do nich prawa. Kwotę zasiłku za okres krótszy niż miesiąc ustala się w wysokości 1/30 miesięcznej kwoty zasiłku na każdy dzień. Wydane na podstawie ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę rozporządzenie w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2007 r. ustala od dnia 1 stycznia 2007 r. minimalne wynagrodzenie za pracę w wysokości 936 zł, zaś rozporządzenie w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2008 r. ustala od dnia 1 stycznia 2008 r. minimalne wynagrodzenie za pracę w wysokości 1126 zł. Natomiast ustawa o powszechnym obowiązku obrony nie zawiera wyjaśnienia pojęcia "dochód". Ustawodawca w przepisie art. 128 tej ustawy chcąc nakazać szczególny sposób wyliczania tego dochodu z pewnością wskazałby inną ustawę np. o podatku dochodowym od osób fizycznych lub delegowałby uprawnienie do jego określenia w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, czego nie uczynił. Zgodnie z treścią art. 128 powyższej ustawy kwota zasiłku, który może przysługiwać żołnierzowi jest powiązana z kwotą najniższego wynagrodzenia. Tym samym zasada przyjęta do obliczania wysokości wynagrodzenia pracownika do celów osiągnięcia minimalnego wynagrodzenia za pracę wyrażona w art. 6 ust. 4 i 5 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (niepomniejszania wynagrodzenia o koszty jego uzyskania) również została rozciągnięta na potrzeby ustalania dochodu warunkującego przyznanie oraz wysokość zasiłku. Adaptacja na potrzeby określenia wysokości zasiłku na członków rodziny żołnierza zasad ustalania dochodu wskazanych w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych (uwzględniających również koszty uzyskania przychodu z tytułu stosunku służbowego, stosunku pracy oraz pracy nakładczej) lub zasady ustalania dochodu wynikającej z ustawy o świadczeniach rodzinnych i pomocy społecznej, spowodowałaby brak realnej możliwości porównania tak ustalonego dochodu z kwotą najniższego wynagrodzenia. Z uwagi na powyższe pod pojęciem "dochód," użytym w art. 128 ust. 4 i 5 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, należy rozumieć dochód pomniejszony o koszty jego uzyskania w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej; wynagrodzenie brutto ze stosunku pracy, stosunku służbowego, spółdzielczego stosunku pracy, liczone w sposób określony w art. 6 ust. 4 i 5 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, czyli przysługujące pracownikowi składniki wynagrodzenia i inne świadczenia wynikające ze stosunku pracy, zaliczone według zasad statystyki zatrudnienia i wynagrodzeń określonych przez Główny Urząd Statystyczny do wynagrodzeń osobowych, bez uwzględnienia nagród jubileuszowych, odpraw pieniężnych przysługujących pracownikom w związku z przejęciem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych, kwoty brutto zasiłków dla bezrobotnych, kwoty brutto emerytur i rent, kwoty brutto innych stałych świadczeń. Na tej podstawie ustalono, że zasiłek na utrzymanie członków rodziny dla szer. K. Sz. przyznany decyzją Dowódcy JW. w O., uwzględniający rentę ojca żołnierza w kwocie brutto, został wyliczony w sposób prawidłowy tzn. od dnia 6 maja 2008 r. do 31 maja 2008 r. za 26 dni służby w tym miesiącu w wysokości 85,28 zł (936-837,48=98,52 i 98,52:30x26 dni = 85,28zł), od dnia 1 czerwca do 31 grudnia 2008 r. w wysokości 98,52 zł (936-837,48=98,52), od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia ustania warunków uzasadniających wypłatę lub jego wysokość w kwocie 288,52 zł (1126-837,48=288,52). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu K. Sz. zarzucił, że zasiłek na utrzymanie członków rodziny został obliczony w sposób nieprawidłowy i wniósł o powtórne przeliczenie jego wysokości i wypłacenie powstałej różnicy. W jej uzasadnieniu skarżący wskazał, że z art. 128 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony wynika, że żołnierzom zasadniczej służby wojskowej posiadającym na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny w czasie odbywania służby przysługuje z zastrzeżeniem ust. 4 i 5 zasiłek w kwocie minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego. Członkami rodziny pozostającymi na jego wyłącznym utrzymaniu są rodzice. Matka nie osiąga żadnego dochodu ani świadczeń socjalnych. Ojciec otrzymuje rentę z ZUS Oddział w O. w wysokości 837,48 zł brutto, na którą składa się kwota netto 717,11 zł oraz podatek 45 zł i składka ZUS 75,37 zł. Kwota netto jaką dysponują rodzice wynosi więc 717,11 zł i jest niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę wynoszącego 936 zł. Dowódca JW. w O. obliczył kwotę zasiłku w następujący sposób: 936-837,48 zł = 98,52 zł i w związku z tym nierówno traktuje żołnierzy, zaś zgodnie z art. 31 ust.1 konstytucji wszyscy są równi wobec prawa. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. O nierównym traktowaniu żołnierzy świadczy fakt, iż żołnierz posiadający na utrzymaniu niepracującą i nie osiągającą żadnego dochodu żonę, otrzymuje miesięcznie zasiłek w kwocie 936 zł niepodlegającej opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych i w tej sytuacji rodzina tego żołnierza dysponuje kwotą zasiłku netto 936 zł. Natomiast jeżeli żona żołnierza pracuje i osiąga dochód brutto 850 zł miesięcznie to wówczas żołnierz otrzymuje zasiłek w wysokości 86 zł (936-850zł=86). Kwota brutto wynagrodzenia obejmuje podatek, składki na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne oraz koszty uzyskania przychodu. Żona tego żołnierza otrzymuje wynagrodzenie netto w wysokości 655,45 zł miesięcznie. Dodając kwotę netto wynagrodzenia 655,45 zł i kwotę zasiłku na utrzymanie członka rodziny 86 zł otrzymujemy kwotę 741,45 zł (645,45+86zł =741,45zł), którą to faktycznie dysponuje ta rodzina. Skarżący wskazał, że jego rodzina dysponuje kwotą netto renty ojca 717,11 i 98,52 zł zasiłku na utrzymaniu członka rodziny, stanowiącego różnicę między kwotą minimalnego wynagrodzenia za pracę a wysokością dochodu rodziny - renty ojca, czyli łącznie posiada do dyspozycji kwotę 815,63 zł. W tej sytuacji jego rodzina jest traktowana na gorszych zasadach i dysponuje kwotą niższą niż inni. Z powyższych wyliczeń wynika, że trzech żołnierzy zasadniczej służby wojskowej uznanych przez organy samorządu terytorialnego za posiadających na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny dysponują w danym miesiącu różnymi kwotami netto: 936 zł (żona niepracująca), 741,45 zł (żona pracująca), 815,63 zł (rodzina skarżącego), mimo że przepis art. 128 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony stanowi wyraźnie, że żołnierzom zasadniczej służby wojskowej posiadającym na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny w czasie odbywania służby przysługuje, z zastrzeżeniem ust. 4 i 5, zasiłek w kwocie minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego. Skarżący przytoczył definicję zasiłku ze Słownika Języka Polskiego, zgodnie z którą jest to świadczenie pieniężne wypłacone jako forma pomocy dla osób, które czasowo nie mogą zaspokoić swoich potrzeb materialnych z własnych środków. Nie jest to więc świadczenie, mające przysporzyć korzyść materialną, jedynie zaspokoić niezbędne minimum potrzeb jego rodziny, podczas odbywania przez niego służby wojskowej. Takim minimum ustawodawca określił kwotę 936 zł. Dodatkowo wskazał, że zgodnie z przysługującym mu prawem odwołał się od decyzji Dowódcy JW. w O., ponieważ uznał ją za niesprawiedliwą i naruszającą Konstytucję RP oraz podstawowe akty prawne w tym zakresie. Dowódca Śląskiego Okręgu Wojskowego nie dokonał analizy podstawy prawnej z należytą starannością. Nieprawidłowa interpretacja kwoty brutto i netto spowodowała wydanie błędnej decyzji. Nie wyjaśniono w niej dlaczego w państwie prawa, rodziny podlegające tym samym przepisom dysponowały różnymi środkami pieniężnymi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów wskazanych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej: p.p.s.a.) wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m. in. skargi na decyzje administracyjne ( art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 128 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, zgodnie z którym żołnierzom zasadniczej służby wojskowej posiadającym na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny w czasie odbywania służby przysługuje, z zastrzeżeniem ust. 4 i 5, zasiłek w kwocie minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego, ustalonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Członkami rodziny żołnierza odbywającego zasadniczą służbę wojskową, pozostającymi na jego wyłącznym utrzymaniu, są jego żona, dzieci, rodzice oraz osoby, względem których żołnierza obciąża obowiązek alimentacyjny, o ile, z zastrzeżeniem ust. 4 i 5, nie uzyskują oni dochodu lub uzyskiwany przez nich dochód z jakiegokolwiek tytułu jest niższy od minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego, ustalonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (ust. 2 tego przepisu). Natomiast w myśl ust. 4 tego przepisu, jeżeli łączny miesięczny dochód uzyskiwany przez osoby, o których mowa w ust. 2, jest niższy od kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów, zasiłek, o którym mowa w ust. 1, przysługuje w wysokości stanowiącej różnicę między kwotą minimalnego wynagrodzenia za pracę a wyskością tego dochodu. Za dochód nie uważa się zasiłku rodzinnego. Nietrafne jest stanowisko skarżącego, iż przy ustalaniu prawa do zasiłku, o którym mowa w art. 128 ust. 1 i 4 ustawy należy uwzględnić dochód członków rodziny żołnierza w kwotach netto czyli pomniejszony o koszty jego uzyskania, podatek dochodowy, składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Ustawa o powszechnym obowiązku obrony nie definiuje pojęcia dochodu ani też nie odsyła do pojęcia dochodu sprecyzowanego w innych aktach prawnych np. w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych czy w ustawie o pomocy społecznej. Podobne stanowisko zostało również wyrażone w uchwale NSA z dnia 11 czerwca 2001 r. sygn. akt OPK 12/01, dotyczącej odrębnego świadczenia, czyli świadczenia pieniężnego rekompensującego żołnierzowi rezerwy utracone wynagrodzenie oraz utracony dochód z działalności gospodarczej, uregulowanego w art. 119a ustawy o powszechnym obowiązku, w której stwierdzono, iż przepisy powołanej ustawy nie nawiązują do stosownych ustaw podatkowych. Gdyby intencją ustawodawcy było, aby podstawę ustalenia prawa do zasiłku, o którym mowa w art. 128 ust. 1 i ust. 4 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, stanowił dochód w kwotach netto, dałby temu wyraz w przepisach tej ustawy, tak jak to uczynił np. w art. 8 ust. 3-13 ustawy o pomocy społecznej, z którego ust. 3 i 4 wynika, że za dochód osób nieprowadzących działalności gospodarczej uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszoną o: podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób oraz że do dochodu tego nie wlicza się m. in. jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze. Ustawodawca nie sprecyzował również zasad ustalania dochodu w wydanym na podstawie art. 128d ustawy o powszechnym obowiązku obrony wspomnianym wyżej rozporządzeniu z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przyznawania i wypłacania zasiłków na utrzymanie rodziny osobom spełniającym powszechny obowiązek obrony, o których mowa w art. 128 i 128a ust. 1 tej ustawy, tak jak to uczynił w przepisie § 8 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 lutego 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania i wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy odbywającym ćwiczenia wojskowe, które zostało wydane na podstawie art. 119a ust. 8 tej ustawy. Jednakże zasady ustalania dochodu określone w powyższym rozporządzeniu z dnia 1 lutego 2000 r. nie mają zastosowania do określenia dochodu stanowiącego podstawę przyznania zasiłku na utrzymanie członków rodziny, o którym mowa w art. 128 cytowanej ustawy, ponieważ dotyczą innego świadczenia. Ustawodawca wskazał jedynie, iż za źródło dochodu stanowiącego podstawę ustalenia wysokości zasiłku, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, nie uważa się zasiłku rodzinnego (art. 128 ust. 4 tej ustawy), ale i to świadczy o tym, że dochód należy traktować brutto, a nie netto. Zasiłek nie przysługuje, jeżeli osoby pozostające na utrzymaniu otrzymują łączny dochód równy kwocie minimalnego wynagrodzenia za pracę lub wyższy od niej (art. 128 ust. 5 ustawy). Z treści przytoczonych wyżej przepisów art. 128 ust. 2 i 4 ustawy o powszechnym obowiązku obrony wynika zatem, że za dochód członków rodziny żołnierza uważa się dochód z jakiegokolwiek tytułu, jeżeli jest niższy od minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego oraz że do dochodu tego nie wlicza się zasiłku rodzinnego. Dochód rodziców skarżącego z tytułu renty ojca był niższy od kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę i w związku z tym na podstawie art. 128 ust. 4 ustawy został mu przyznany zasiłek w wysokości stanowiącej różnicę między kwotą minimalnego wynagrodzenia za pracę a wysokością dochodu. Przepis art. 128 ust. 4 ustawy o powszechnym obowiązku obrony nawiązuje do dochodu niższego od "kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego ustalonego na podstawie przepisów ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę". Wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę jest zaś określana co roku w drodze rozporządzenia Rady Ministrów w kwocie brutto. Skoro zatem minimalne wynagrodzenie za pracę jest ustalane w kwocie brutto, to by obliczyć różnicę między tym wynagrodzeniem a wysokością dochodu, należy również uwzględnić dochód w kwocie brutto (art. 128 ust. 4 powołanej ustawy). W tej sytuacji podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.