IV SA/Wr 508/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Protokolant Robert Hubacz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody z dnia 19 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania z miejsca pobytu stałego oddala skargę. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem B. P. z dnia 8 grudnia 2008 r. o wymeldowania A. U. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. A. [...] w L. z tym uzasadnieniem, że syn A. U. opuścił lokal mieszkalny około 30 lipca 2008 r. i faktycznie zamieszkuje przy ul. K. [...] w L. Decyzją z dnia 29 maja 2009 r. Nr [...], wydaną z powołaniem się na przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) Prezydent L. organ odmówił wymeldowania A. U. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. A. [...] w L. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że A. U. od urodzenia jest zameldowany w przedmiotowym lokalu na pobyt stały, a po powrocie z wakacji w dniu 10 sierpnia 2008 r. zastał wymieniony zamek w drzwiach wejściowych tego mieszkania. W mieszkaniu pozostały jego rzeczy osobiste. Pomimo jego próśb, B. P. nie wydała nowych kluczy od spornego lokalu, a także utrudniała mu nie tylko zamieszkiwanie, ale również przebywanie w nim, na poparcie czego A. U. dołączył pisma skierowane do Prokuratury i Sądu Rejonowego, opisujące fakt utrudniania przez B. P. wejścia do miejsca zameldowania na pobyt stały. Ponadto w związku z pouczeniem organu o tym, że powinien zwrócić się z wnioskiem o przywrócenie naruszonego posiadania i na drodze postępowania cywilnego dochodzić swoich praw co do zajmowanego lokalu, A. U. w dniu 28.05.2009 r. wniósł pozew do Sądu Rejonowego w L. o przywrócenie naruszonego posiadania do lokalu mieszkalnego przy ul. A. [...] w L. Organ pierwszej instancji wyjaśnił , że może wydać decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła lokal bez wymeldowania, przy czym opuszczenie to winno być dobrowolne i definitywne. W jego ocenie w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, warunkujące wymeldowanie decyzją administracyjną z pobytu stałego, albowiem w świetle faktów ustalonych w postępowaniu administracyjnym, nie można uznać, że A. U. opuścił mieszkanie przy ul. A. [...] w L. dobrowolnie i definitywnie , skoro podjął kroki prawne zmierzające do rozstrzygnięcia kwestii ponownego zamieszkania w tym lokalu. Zwrócił uwagę na to , że pomiędzy stronami trwa konflikt, w którym za zaistniałą sytuację wzajemnie się obwiniają. Jednakże organ gminy nie jest władny do rozstrzygania wszelkiego rodzaju sporów, czy konfliktów, a jedynie jest obowiązany ustalić, czy osoba podlegająca obowiązkowi wymeldowania, faktycznie dobrowolnie i definitywnie opuściła mieszkanie. W odwołaniu od powyższej decyzji B. P. podniosła zarzut, że syn nie zamieszkuje w miejscu pobytu stałego, bowiem zamieszkuje w mieszkaniu ojca przy ul. K. [...] w L. i jest jednocześnie właścicielem wskazanego lokalu. Wojewoda decyzją z dnia 19 sierpnia 2009 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszo-instancyjną. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej organ odwoławczy szczegółowo zrelacjonował postępowanie przeprowadzone w sprawie. W szczególności wskazał, że z akt sprawy wynika, że A. U. po powrocie z wakacji w sierpniu 2008 r. nie mógł wejść do miejsca zameldowania na pobyt stały. Zmuszony został do wezwania ślusarza, który dokonał zmiany zamku w drzwiach wejściowych. Po wejściu do mieszkania i zabraniu najpotrzebniejszych rzeczy przeniósł się do ojca, B. U., przy ul. K. [...] w L. B. P. dokonała ponownej zmiany zamka w drzwiach. W listopadzie 2008 r. A. U. ponownie próbował dostać się do miejsca zameldowania na pobyt stały w celu zabrania rzeczy zimowych. Wobec nieobecności matki w domu i niemożności wejścia do lokalu, wybił szybę w oknie i po zdarzeniu zabrał potrzebne rzeczy. Z uwagi na powyższe Komenda Miejska w L. prowadziła dochodzenie, zakończone postanowieniem z dnia 19 lutego 2009 r. o umorzeniu. Ponadto A. U. w dniu 28 maja 2009 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w L. z pozwem o przywrócenie naruszonego posiadania prawa do zamieszkiwania lokalu przy ul. A. [...]. Według oceny organu II instancji A. U. nie mieszka w miejscu zameldowania na pobyt stały od sierpnia 2008 r. Zostało to potwierdzone przez świadków przesłuchanych w sprawie oraz kontrolę meldunkową przeprowadzoną przez KMP w L. Z zeznań świadków oraz informacji powziętych od Policji i Prokuratury wynika, że B. P. uniemożliwiła synowi wejścia do lokalu, w którym jest zameldowany poprzez dwukrotną wymianę zamków w drzwiach wejściowych. W trakcie przeprowadzania oględzin spornego lokalu przez organ I instancji, odwołująca omówiła wydania kluczy. W ocenie organu odwoławczego A. U. nie opuścił lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, lecz z powodu działań B. P. nie mógł on powrócić do przedmiotowego lokalu. Ponadto z akt sprawy wynika, że A. U. podjął stosowane kroki prawne, w celu powrotu do miejsca zameldowania na pobyt stały. Natomiast aby skutecznie wymeldować daną osobę z miejsca pobytu stałego, musi zostać spełniona przesłanka trwałego opuszczenia lokalu. Według organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowego nie pozwala na definitywne stwierdzenie, że A. U. zerwał więzi z mieszkaniem przy ul. A. [...] i trwale opuścił przedmiotowy lokal. Organ II instancji powołując się na art. 15 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy wskazał ,że jedyną przesłanką wymeldowania jest fakt opuszczenia miejsca zameldowania bez dopełnienia obowiązku wymeldowania, przy czym w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęty został pogląd, że o opuszczeniu miejsca pobytu stałego można mówić jedynie wówczas, jeżeli ma on charakter dobrowolny i trwały . Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wniesionej przez B. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której domagała się ona uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 nr 139, poz. 993) poprzez błędną jego wykładnię, która w konsekwencji prowadzi do uznania, że o opuszczeniu miejsca stałego zameldowania można mówić jedynie wówczas, jeżeli ma on charakter dobrowolny i trwały. Skarżąca wywodziła, że A. U. opuścił sporny lokal dobrowolnie, gdyż jak sam wskazał Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "Po wejściu do mieszkania i zabraniu najpotrzebniejszych rzeczy przeniósł się do mieszkania ojca, B. P. przy ul. K. [...] w L.". Wobec tego zdaniem skarżącej opuszczenie przez A. U. spornego lokalu nosiło cechy zupełnej dobrowolności. W jej ocenie przepis art. 15 ust.1. ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest przepisem o charakterze bezwzględnym. Każda inna jego interpretacja doprowadza do zniekształcenia prawa. Natomiast nie ma w tym przepisie mowy o dobrowolnym, czy też przymusowym opuszczeniu miejsca pobytu stałego lub czasowego. Wobec tego z chwilą dokonania czynności faktycznej opuszczenia miejsca pobytu osoba ta jest obowiązana wymeldować się. W tym zakresie skarżąca podjęła polemikę z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 23 września 1999 r., sygn. akt V SA 252/99, wedle którego o opuszczeniu miejsca pobytu stałego można mówić jedynie wówczas, jeżeli ma on charakter dobrowolny i trwały. Według skarżącej zastosowanie tego poglądu w odniesieniu chociażby do orzeczeń sądów powszechnych w sprawach eksmisji, nigdy nie mogłoby doprowadzić do wymeldowania osoby zobowiązanej tym orzeczeniem do opuszczenia lokalu, gdyż w 100% osoby te nie opuszczają miejsc ich pobytu dobrowolnie. Końcowo skarżąca podniosła także, że powołane wyżej orzeczenie nie ma charakteru prawotwórczego, zatem nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 2 marca 2010 r. skarżąca wniosła o wymeldowanie syna A. U. z tym uzasadnieniem, że syn od wielu lat znęca się nad nią. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku ze sformułowanym w toku postępowania sądowo-administracyjnego wnioskiem strony o wymeldowanie A. U. wskazać na wstępie należy, że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego i nie może się ona opierać na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kształtowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron. Wobec tego uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Dokonując zatem wyłącznie pod takim kątem oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ,że wydano ją w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy prawa materialnego zgodnie z przedmiotem sprawy. Sprawy ewidencji ludności normuje ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 993 ze zm.) (zwanej dalej ustawą o ewidencji ludności), której art. 1 ust. 2 przewiduje , że ewidencja ludności polega na rejestracji danych o miejscu pobytu osób. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem, z zamiarem stałego przebywania. Z kolei stosownie do art. 15 ust. 1 tej ustawy osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące, jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. Natomiast będący podstawą prawną zaskarżonej decyzji przepis art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy przewiduje, że organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu powołanego przepisu jest spełniona, gdy opuszczenie to jest dobrowolne i trwałe. W związku z tym obowiązkiem organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie o wymeldowanie jest ustalenie - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - okoliczności faktycznych, czy dana osoba dobrowolnie i trwale opuściła lokal, w którym była zameldowana na pobyt stały. Innymi słowy, chodzi tu o sytuację, gdy osoba fizyczna nie przebywa w lokalu mieszkalnym, w którym poprzednio miała zorganizowane centrum życiowe oraz, gdy nieprzebywanie to jest wynikiem woli tej osoby. Zamiar ten ma istotne znaczenie przy ocenie, czy do opuszczenia lokalu rzeczywiście doszło. Przy czy przy ustaleniu zamiaru nie można jednak poprzestać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby. Dla jego oceny istotne znaczenie mieć będzie to , czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę osoby zainteresowanej, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Do takich okoliczności faktycznych należeć będą między innymi: sposób opuszczenia lokalu, koncentracja interesów życiowych w danym miejscu (przebywanie w nim w sensie fizycznym, praca, nauka), a także obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w nim ( por. wyrok NSA z dnia 23.04.2001r., sygn. akt V SA 3169/00, LEX nr 50123; wyrok NSA z dnia 7.12. 2005r., sygn. akt II OSK 302/05, LEX nr 190969). Wymaga podkreślenia ,że przesłankami wymeldowania są w tylko okoliczności faktyczne , a nie materialno-prawne. Ewidencja ludności służy bowiem jedynie rejestracji danych o miejscu rzeczywistego pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego. Jest to wyłącznie kryterium prawa administracyjnego , nie rodzące jakichkolwiek materialno-prawnych uprawnień do danego lokalu mieszkalnego . W rozpatrywanej sprawie jako niesporny przedstawia się fakt , że syn skarżącej A. U. opuścił lokal przy ul. A. [...] w L. w sierpniu 2008 r. i od tego czasu w nim nie zamieszkuje, a zatem doszło do opuszczenia miejsca stałego pobytu. Tego faktu nie kwestionuje żadna ze stron postępowania, jak również organy obu instancji. Kwestią sporną było natomiast ustalenie, czy opuszczenie przez syna skarżącej przedmiotowego lokalu miało charakter trwały i dobrowolny. W tym zakresie wskazać należy, że rezygnacja z prawa do przebywania w lokalu powinna nastąpić w sposób wyraźny, poprzez złożenie stosownego oświadczenia, ale również poprzez odpowiednie zachowanie, które w sposób niebudzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby. W związku z tym opuszczeniem jest nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia danego lokalu z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z lokalem dotychczasowym i założeniem w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Dla oceny owego zamiaru istotne znaczenie mieć będzie, czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę wewnętrzną zainteresowanego, czy pozostają z nią w sprzeczności. Ustalenie zatem, czy nastąpiło opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu wymaga zbadania istnienia tego zamiaru. W badanej sprawie organy obu instancji ustaliły, nie zakwestionowany skutecznie przez skarżącą fakt, że w lokalu przy ul. A. [...] w L. dwukrotnie dokonała ona wymiany zamków do drzwi wejściowych mieszkania i dlatego uczestnik postępowania A. U., wobec braku nowych kluczy nie posiada dostępu do przedmiotowego lokalu. Jednocześnie jak wynika z akt sprawy, podjął on kroki prawne w celu ochrony utraconego posiadania, składając doniesienie do organów ścigania jak również wytaczając powództwo przed Sądem Rejonowym w L. przeciwko B. P. o ochronę naruszonego posiadania. Ma zatem rację Wojewoda, kiedy stwierdza, że w ujawnionych okolicznościach faktycznych sprawy - w świetle obowiązujących przepisów prawa - nie ma podstaw do wymeldowania A. U. z pobytu stałego. Przede wszystkim zasadnie organ administracji rozważył kwestie dotyczące braku opuszczenia lokalu, braku skoncentrowania spraw życiowych poza miejscem pobytu stałego, braku przeniesienia rzeczy ze spornego lokalu do nowego miejsca pobytu oraz braku przeszkód w swobodnym korzystaniu z lokalu. A w konsekwencji trafnie uznał ,że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka dobrowolnego opuszczenia przez A. U. lokalu. Z szeregu dowodów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji, między innymi. Z postanowienia o umorzeniu śledztwa z dnia 19 lutego 2009 r. ([...]), protokołu z oględzin mieszkania z dnia 12 lutego 2009 r. sporządzonego przez pracowników organu I instancji, pisma z Komendy Miejskiej w L. z dnia 15 stycznia 2009 r. wynika, że A. U. wyraża rzeczywistą wolę przebywania w spornym lokalu. Dlatego też, skoro nie można jednoznacznie ustalić i potwierdzić w toku postępowania administracyjnego o wymeldowanie A. U., że opuścił on w sposób dobrowolny i trwały miejsce pobytu stałego, to brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w celu orzeczenia o jego wymeldowaniu. W związku z tym - wbrew zarzutom skargi - wykładnia powołanego wyżej przepisu dokonana przez organy obu instancji w pełni zasługuje na aprobatę Sądu. Ponownie podkreślić należy, że zameldowanie i wymeldowanie są aktami rejestracji danych, dotyczących pobytu danej osoby w określonym lokalu bądź ustania tego pobytu w dotychczasowym miejscu (opuszczenia lokalu). Postępowanie w sprawie wymeldowania (usunięcia z ewidencji) jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym według reguł prawa administracyjnego jako prawa publicznego i ma jedynie na celu doprowadzenie stanu ewidencji ludności do zgodności ze stanem faktycznym, co niewątpliwie leży w interesie Państwa, a nie osób pozostających poza sferą organizacji organów państwowych (osób trzecich), do których należy zaliczyć właściciela lokalu. Natomiast właściciel lokalu mieszkalnego dla ochrony swoich prywatnych interesów prawnych ma drogę postępowania cywilnego, która służy do doprowadzenia do usunięcia określonej osoby z lokalu, ta jednak okoliczność nie może być wykorzystywana do powoływania się na istnienie interesu prawnego właściciela w sprawie o wymeldowanie, w której załatwieniu ma on wyłącznie interes faktyczny. Wobec tego w realiach analizowanej sprawy pozbawiona jest doniosłości prawnej argumentacja skarżącej odwołująca się do orzecznictwa sądów powszechnych w zakresie powództw eksmisyjnych czy windykacyjnych. Konkludując uznać należało, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 powołanej na wstępie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do oddalenia skargi .