IV SA/Wr 51/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę całości. Przedmiotem skargi M. C. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO, organ drugiej instancji) z dnia 21 września 2021 r. (nr SKO 4316/386/21), utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy Żmigród z dnia 27 lipca 2021 r. (nr GOPS.ŚP.8127.100.1.2020) na podstawie której: - przyznano stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 grudnia 2022 r. (punkt 2 decyzji); - odmówiono ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 maja 2021 r (punkt 1 decyzji). Jak wynika z zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy, wnioskiem z dnia 25 stycznia 2021 r. strona, reprezentowana przez radcę prawnego, zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Żmigrodzie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem – T. C. (ur.[...] r.). We wniosku tym zawarto oświadczenie, że strona rezygnuje z ustalonego jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i na podstawie art. 155 k.p.a. wnosi o uprzednie uchylenie decyzji ustalającej jej prawo do tego zasiłku ze skutkiem na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku, tj. na 31 grudnia 2020 r. Decyzją z dnia 12 marca 2021 r. (nr GOPS.ŚP.8127.100.2020) organ pierwszej instancji odmówił wnioskodawcy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Na skutek wniesionego od tej decyzji odwołania, SKO decyzją z dnia 26 kwietnia 2021 r. (nr SKO.4316/144/21) uchyliło tę decyzję i sprawę przekazało organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 27 lipca 2021 r. Odmówił ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 maja 2021 r (punkt 1 decyzji). oraz przyznał stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 grudnia 2022 r. (punkt 2 decyzji). W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie punktu 1 oraz o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego także za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 maja 2021 r. W ocenie strony, przyjęte przez organ pierwszej instancji stanowisko w zakresie początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest błędne i narusza art. 24 ust. 2 u.ś.r. (poprzez jego niezastosowanie), art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. (poprzez jego błędną wykładnię i pominięcie celów ustawy) oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. (poprzez nieuwzględnienie normy z art. 27 ust. 5 u.ś.r.). Strona podniosła, że na żadnym etapie postępowania nie cofnęła wniosku o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy z dniem poprzedzającym złożenie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Zaznaczyła, że w analogicznym stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 196/20 przyjął, iż sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie strony, także pozostałe orzeczenia sądowe powołane w odwołaniu przemawiają za uchyleniem punktu 1 zaskarżonej decyzji oraz ustaleniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z żądaniem strony. W stanie faktycznym sprawy istnieją bowiem podstawy do zastosowania art. 24 ust. 2 u.ś.r. i ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wnioskodawcy od miesiąca złożenia wniosku. Skarżąca wyraziła przekonanie, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń w tym przepisie wymienionych, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego pobierania tych świadczeń. W powołanej na wstępie decyzji SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji przytoczył treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i wyjaśnił, że w przypadku zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z m.in. z prawem do specjalnego zasiłku opiekuńczego istnieje, zgodnie z art. 27 pkt 5 u.ś.r., możliwość dokonania wyboru pomiędzy tymi świadczeniami, ale nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy dana osoba korzysta już ze specjalnego zasiłku opiekuńczego a decyzja je przyznająca nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zdaniem tego organu, możliwość wyboru pomiędzy tymi świadczeniami może znaleźć zastosowanie tylko w sytuacji, gdy osobie ubiegającej się o te świadczenia nie zostało jeszcze przyznane (ustalone) prawo do żadnego z pozostającym w niedopuszczalnym zbiegu świadczeń. SKO zaznaczyło, że w przypadku przyznania danej sobie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie można przyznać jej świadczenia pielęgnacyjnego dopóki nie zrezygnuje ona bezwarunkowo z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, która to rezygnacja skutkować będzie ostatecznym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. W nawiązaniu do powyższego SKO stwierdziło, że eliminacja z obrotu prawnego, ostatecznym aktem administracyjnym, decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy musi nastąpić przed wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem organu drugiej instancji, organ pierwszej instancji prawidłowo przyznał wnioskodawcy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 czerwca 2021 r., tj. od momentu, w którym wyeliminowana została negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Od dnia 1 czerwca 2021 r. stronie nie przysługiwało już bowiem prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z uchyleniem w dniu 29 czerwca 2021 r. decyzji organu pierwszej instancji z dnia 23 grudnia 2020 r. (przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego) od miesiąca czerwca 2021 r. SKO zaakcentowało w tym miejscu, że decyzja uchylająca decyzję w sprawie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie została przez stronę zaskarżona i jako ostateczna korzysta z domniemania legalności i dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym dopóty Kolegium zobowiązane jest do uwzględnienia jej przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO w zakresie odnoszącym się do odmowy ustalenia stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od pierwszego dnia miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie, tj. od 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 maja 2021 r. W skardze strona podniosła zarzut naruszenia art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez niezastosowanie dyspozycji tego przepisu, w myśl której, prawo do świadczeń rodzinnych, a więc również do świadczenia pielęgnacyjnego, ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o to świadczenie wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W rozwinięciu argumentacji skargi strona zwróciła uwagę, że wniosek jaki złożyła w dniu 25 stycznia 2021 r. spełniał wszystkie wymogi, a zatem, w myśl dyspozycji art. 24 ust. 2 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać jej przyznane od miesiąca złożenia wniosku. Skarżąca podobnie jak w odwołaniu argumentowała, że na żadnym etapie postępowania nie cofnęła pierwotnie złożonego wniosku o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy. Następnie skarżąca dokonała wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r. zwracając uwagę, że ustawodawca przewidział w tym przepisie sytuację "zbiegu uprawnień" do wymienionych tam świadczeń. Zdaniem strony, przy wykładni tego przepisu nie można pomijać faktu, że uprawnienie do konkretnego świadczenia rodzinnego przysługuje (tj. w sensie ścisłym nabywa się je) dopiero z chwilą wydania (a dokładniej: uostatecznienia się) decyzji przyznającej dane świadczenie rodzinne, co oznacza, że wcześniej nie może być mowy o nabyciu ("uzyskaniu") prawa do takiego świadczenia przez wnioskodawcę. Końcowo strona podniosła, że kierując się zasadą działania z poszanowaniem słusznego interesu obywatela, organ powinien przyznać stronie świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z regułą z art. 24 ust. 2 u.ś.r. i następnie dokonać jego wypłaty w kwocie pomniejszonej o pobrane już w toku postępowania świadczenie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Powołując się m.in. na art. 16 § 1 k.p.a. wskazało, że ostateczna decyzja organów administracji dotycząca uchylenia specjalnego zasiłku opiekuńczego korzysta z domniemania legalności i dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty Kolegium zobowiązane jest do uwzględnienia tej decyzji przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. W tym kontekście podniosło, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia 29 czerwca 2021 r. uchylił od czerwca 2021 r. decyzję z dnia 23 grudnia 2020 r. w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W świetle tego faktu, Kolegium będąc związane opisanym rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji z dnia 29 czerwca 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kwestie sporne w sprawie odnoszą się do daty początkowej przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego, przy niespornym fakcie, że skarżąca spełnia wszystkie normatywne przesłanki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji organu pierwszej instancji, że w okolicznościach faktycznych sprawy brak było podstaw do ustalenia stronie wnioskowanego prawa już od miesiąca złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Powoływany przez stronę skarżącą przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. jest jednak sytuacja, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie z tym przepisem, nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Przepisem, który umożliwia osobie uprawnionej wybór świadczenia jest art. 27 ust. 5 u.ś.r., który stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do wymienionych w nim świadczeń, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. W sprawie należy dostrzec, że na dzień złożenia przez stronę wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja organu pierwszej instancji z dnia 23 grudnia 2020 r. wydana w sprawie przyznania jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem. W chwili składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca pobierała zatem świadczenie, które ustawodawca przewidział jako pozostające w niedopuszczalnym zbiegu ze świadczeniem pielęgnacyjnym. Co w sprawie ważne, ostateczną decyzja z dnia 29 czerwca 2021 r. organ pierwszej instancji, działając na wniosek strony, uchylił decyzję z dnia 23 grudnia 2020 r. w sprawie przyznania stronie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z treści tej decyzji wynika natomiast, że pozbawienie strony prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nastąpiło od czerwca 2021 r. (zatem nie z datą wsteczną, tj. od miesiąca złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne). W świetle tych faktów nie ulega wątpliwości, że dopiero od miesiąca czerwca 2021 r. organ mógł ustalić stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem od tego to miesiąca stronie nie przysługiwało już prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak trafnie zwraca uwagę SKO w zaskarżonej decyzji, decyzja z dnia 29 grudnia 2021 r. nie została zaskarżona przez stronę, która – co wymaga w tym miejscu podkreślenia – w postępowaniu administracyjnym była reprezentowana przez fachowego pełnomocnika. Sąd oczywiście dostrzega, że oświadczenie o rezygnacji z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego strona zawarła już we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i domagała się uchylenia decyzji z dnia 23 grudnia 2020 r. ze skutkiem na 31 grudnia 2020 r, niemniej, wobec braku zaskarżenia decyzji z dnia 29 czerwca 2021 r. o uchyleniu decyzji w sprawie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, decyzja ta nabrała przymiotu ostateczności, a także prawomocności. Wskazać w tym miejscu trzeba, że na mocy art. 16 § 1 k.p.a. ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13, LEX nr 1551287). Mając na uwadze, że skarżąca nie wniosła środka zaskarżenia od decyzji z dnia 29 czerwca 2021 r. o uchyleniu decyzji w sprawie przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego, to nie może na obecnym etapie skutecznie podnosić zarzutu co do tego, że nie cofnęła pierwotnie złożonego wniosku o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy, w którym jak wspomniano, wyraziła wolę uchylenia decyzji z dnia 23 grudnia 2020 r. na 31 grudnia 2020 r. (ostatni dzień miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego). Zarzut tego rodzaju strona powinna była formułować w odwołaniu od decyzji z dnia 29 czerwca 2021 r., uchylającej decyzję z dnia 23 grudnia 2020 r. w sprawie przyznania stronie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sprawie nie można nie można pominąć, że skarżąca już od dnia złożenia wniosku reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika, któremu niewątpliwie powinny być znane skutki wydania decyzji o uchyleniu decyzji w sprawie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w sposób jaki wynika z treści decyzji z dnia 29 czerwca 2021 r. Zarówno SKO, jak i organ pierwszej instancji, rozpoznając wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, były zatem związane ostateczną decyzją z dnia 29 grudnia 2021 r. i zasadnie uwzględniły ją przy ustalaniu stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym sprawy nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu stronie wnioskowanego świadczenia od miesiąca złożenia wniosku, albowiem w tym czasie przysługiwało wnioskodawcy jeszcze konkurencyjne świadczenie, wykluczające możliwość pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. W nawiązaniu do powołanych w skardze wyroków sądów administracyjnych należy zaakcentować, że Sądowi oczywiście znane są wyrażane w orzecznictwie poglądy, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego wyboru skorzystać oraz że organ obowiązany jest poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. ustawowe prawo wyboru (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 565/20). Co do zasady Sąd zgadza się tymi poglądami, niemniej zauważa, że poszukiwanie owych rozwiązań musi się jednak odbywać w granicach obowiązujących norm prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1029/21). W nawiązaniu do argumentacji strony trzeba dostrzec, że stan faktyczny sprawy jest inny niż przykładowo w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 322/20, albowiem na dzień wydania zaskarżonej decyzji w sprawie funkcjonowała już w obrocie prawnym decyzja o uchyleniu decyzji z dnia 23 grudnia 2020 r. w sprawie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, której skutkiem było pozbawienie strony prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od miesiąca czerwca 2021 r. Co istotne, nie można zapominać, że formułowane przez Sąd zalecenia dla organu administracji publicznej w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji muszą korespondować z określonymi narzędziami prawnymi, jakie może zastosować organ administracji publicznej w ramach ponownego rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym sprawy rozumianej w granicach wynikających z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a), ani przepis art. 155 k.p.a., ani art. 32 u.ś.r. nie znalazłyby zastosowania. Podsumowując należy stwierdzić, że nie był uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 24 ust. 2 u.ś.r. Za poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1556/21 należy stwierdzić, iż zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenie rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. Skoro, w świetle skutków ostatecznej i prawomocnej decyzji z dnia 29 czerwca 2021 r., strona miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego do maja 2021 r., to ustalenie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 czerwca 2021 r. ocenić należało za prawidłowe. Tym samym, zasadnie odmówiono stronie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 maja 2021 r. Końcowo należy dodać, że stanowisko Sądu w sprawie koresponduje z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1400/21 oraz z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1390/21. Kierując się przedstawioną argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w całości.