IV SA/Wr 511/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. S. na Dyrektora Zarządu Cmentarzy Komunalnych we W. w przedmiocie wzorca umowy zawieranej przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych we W. z przedsiębiorcami pogrzebowymi postanawia: odrzucić skargę. W dniu 16 listopada 2016 r. K. S. (zwany dalej stroną lub skarżącym), działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na wzorzec umowy zawieranej przez Dyrektora Zarządu Cmentarzy Komunalnych we W. (zwanego dalej organem lub Dyrektorem Zarządu) z przedsiębiorcami pogrzebowymi. W uzasadnieniu strona wskazała, że Dyrektor Zarząd ustanowił wzorzec umowy podpisywanej z każdym przedsiębiorcą pogrzebowym, na podstawie którego może on świadczyć usługi pogrzebowe na terenie miejskich cmentarzy komunalnych. W celu zabezpieczenia należytego wykonania umowy organ ustanowił obowiązek uiszczenia przez przedsiębiorcę kwoty 2000,00 złotych, która może być wykorzystana na naprawienie szkody wyrządzonej w mieniu komunalnym lub mieniu osób trzecich. Strona podniosła, że żaden z aktów, w oparciu o które działa Dyrektor Zarządu, nie daje podstaw do żądania kaucji, czy też innego zabezpieczenia związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą. W szczególności konieczność taka nie wynika z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 573 ze zm.) lub ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 2126 ze zm.) Opisany dokument nie przybrał formy zarządzenia, bądź uchwały, co nie jest jednakże – zdaniem skarżącego – przeszkodą do zaskarżenia go do sądu administracyjnego. Kwalifikacja danego aktu zależy bowiem wyłącznie od jego treści, a nie od formy czy nazwy. Oceniając charakter kwestionowanego dokumentu skarżący podkreślił, że nie stanowi on podstawy do zawarcia jednej umowy, lecz reguluje zasady współpracy ze wszystkimi podmiotami świadczącymi usługi pogrzebowe. Prowadzi to do wniosku, że kwestionowane zapisy składające się na wzorzec umowy mogą być kwalifikowane jako elementy regulaminu cmentarza, zezwolenia na prowadzenie działalności, opłaty za korzystanie z mienia komunalnego, czy w końcu umowy cywilnoprawnej. Nie bez znaczenia pozostaje również, że skarżony dokument jest aktem jednostronnym, narzuconym przez Dyrektora Zarządu podmiotom ubiegającym się o świadczenie usług pogrzebowych na terenie miejskich cmentarzy komunalnych. Ponadto wydany on został w ramach działalności prowadzonej w sferze publicznej przez organ administracji samorządowej, gdyż administrowanie mieniem komunalnych, a także utrzymanie i zarządzanie cmentarzami komunalnymi należy do kompetencji właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast). W stanie faktycznym niniejszej sprawy zaś jednostką wykonującą zadania prezydenta miasta w tym zakresie jest Zarząd Cmentarzy Komunalnych, który jednoosobowo kieruje Dyrektor. Skarżący dodał ponadto, że nie jest możliwe zweryfikowanie postępowania organu przed sądem ochrony konkurencji i konsumentów lub innym sądem cywilnym. Nie jest on bowiem konsumentem i nie ma przepisów zobowiązujących Dyrektora Zarządu do zawierania umów z każdym zainteresowanym podmiotem. W związku z czym skarżący uznał, że przedmiotowy akt winien podlegać kontroli sądu administracyjnego wynikającej z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Z tej też przyczyny wniósł o stwierdzenie nieważności zakwestionowanego aktu w części, albo stwierdzenie, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w całości wskazując, że w sprawie nie ma zastosowania procedura opisana w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zawierane z przedsiębiorcami pogrzebowymi umowy nie stanowią bowiem aktu normatywnego o generalnym charakterze i nie przesądzają o sytuacji prawnej skarżącego. Ponadto organ odniósł się również do potrzeby ustanowienia kwestionowanego zabezpieczenia wskazując, że jego podstawą był art. 2 ustawy o cmentarza i chowaniu zmarłych oraz art. 439 k.c. W piśmie procesowym z dnia 19 grudnia 2016 r. strona skarżąca odniosła się do stanowiska organu, w konsekwencji podtrzymując zaprezentowaną przez siebie argumentację, tak co do prawidłowości przyjętego trybu wniesienia skargi, jak i zasadności zawartych w niej twierdzeń i wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 2 p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Z kolei stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 wskazanej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Skarżący podstawę formalną do wniesienia przedmiotowej skargi upatruje w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Kwestionowany zaś fragment umowy zawieranej z przedsiębiorcami pogrzebowymi strona utożsamia z aktem, o którym mowa w powołanym już art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu, przedstawione przez skarżącego stanowisko o dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi nie znajduje jednak uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy. Należy bowiem wskazać, że główną cechą aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. jest regulowanie spraw z zakresu administracji publicznej. Pojęcie to należy przy tym odnosić do charakteru danej sprawy, a nie zaś do przynależności podmiotu wydającego wskazany akt do kategorii organów administracji publicznej. Nie każde bowiem działanie podejmowany przez te organy będzie dotyczyło spraw z zakresu administracji publicznej. W niniejszym postępowaniu skarżący kwestionuje § 22 projektu umowy regulującej obowiązki świadczenia usług pogrzebowych i cmentarnych, zawieranej przez Dyrektora Zarządu z przedsiębiorcami pogrzebowymi, który nakłada na nich obowiązek złożenia zabezpieczenia w kwocie 2000,00 złotych na pokrycie ewentualnych szkód w mieniu komunalnym oraz mieniu osób trzecich. Co istotne, skarżący umowy takiej jeszcze nie zawarł, a podejmowane przez niego działania mają jedynie charakter prewencyjny. Zdaniem Sądu, okoliczności faktyczne sprawy wskazują na istniejący między stronami spór o treść projektowanej umowy regulującej świadczenie usług pogrzebowych na terenie miejskich cmentarzy komunalnych. Czynności Dyrektora Zarządu w tym zakresie nie są zaś wykonywane w ramach władztwa administracyjnego wynikającego z ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Regulacje tego aktu prawnego określają bowiem szczegółowe wymagania związane z zakładaniem cmentarzy oraz organizacją pochówku zmarłych. Nie odnoszą się zaś do pozostałych kwestii dotyczących zarządzania cmentarzami, które mogą być realizowane zarówno w ramach władztwa publicznego, jaki i poprzez czynności z zakresu prawa cywilnego. Skoro w niniejszej sprawie możliwość świadczenia usług pogrzebowych przez przedsiębiorcę wynika z umowy zawieranej z zarządcą cmentarza, regulującej wzajemne prawa i obowiązki, to tym samym brak jest przesłanek do uznania takiego stosunku prawnego za jednostronny i narzucony akt z zakresu administracji publicznej. Nie można też podzielić stanowiska skarżącego, że kwestionowane zapisy umowy mają charakter upodabniający ją bardziej do regulaminu korzystania z cmentarza, czy też zezwolenia lub koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej. Należy bowiem dostrzec, że zabezpieczenie zobowiązani są wnieść wszyscy zainteresowani przedsiębiorcy pogrzebowi, którzy przystępują do umowy dobrowolnie, akceptując tym samym zaproponowane im warunki. Nie powinno również umknąć, że kwestionowany przepis umowy o świadczenie usług pogrzebowych – zdaniem organu – znajduje swoje oparcie art. 439 k.c. Spór zatem o wykładnię tego przepisu oraz możliwość i prawidłowość jego zastosowania w niniejszej sprawie ma więc wyłącznie cywilistyczny charakter. Prowadzi to zatem do wniosku, że wniesiona przez stronę skarga stanowi sprawę cywilną, nie zaś sądowoadministracyjną. Zgodnie zaś z art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1822 ze zm.), do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Na marginesie jedynie warto w tym miejscu dodać, że podobną ocenę charakteru żądania skarżącego wyraził w innym postępowaniu prokurator Prokuratury Rejonowej dla Wrocławia – Śródmieścia we Wrocławiu w postanowieniu z dnia 10 lutego 2014 r., sygn. akt 3 Ds. 17/14. Sąd nie podziela poglądu strony, że nie ma ona możliwości dochodzenia swoich racji przed sądem cywilnym. Jak wynika bowiem z treści skargi, strona w ogóle nie skorzystała z żadnych przysługujących jej środków na drodze postępowania cywilnego, z góry zakładając ich niepowodzenie. Nie może to jednakże prowadzić do przyjęcia, że właściwym, a ściślej może nawet właściwszym, w takiej sytuacji będzie sąd administracyjnego. Reasumując powyższe rozważania należało stwierdzić, że kwestionowany obowiązek złożenia zabezpieczenia w celu świadczenia usług pogrzebowych na miejskich cmentarzach komunalnych, wynikający z § 22 przedłożonego przez stronę projektu umowy, nie stanowi aktu organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Ze względu na swój charakter § 22 projektu umowy nie mógł zostać również uznany za żadną z innych prawnych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 5 oraz 7 – 9 p.p.s.a. Możliwość dokonania jego sądowoadministracyjnej kontroli nie wynika również z innego przepisu szczególnego określonego w art. 3 § 3 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega właściwości sądu administracyjnego, co obligowało Sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.