IV SA/Wr 521/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, po rozpoznaniu w Wydziale IV w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworze z dnia 27 maja 2025 r. nr XIV/123/2025 w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec relokacji migrantów na terenie Miasta Jawor I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Jawor na rzecz strony skarżącej – Wojewody Dolnośląskiego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Rada Miejska w Jaworze (dalej: Rada) podjęła - 27 maja 2025 r. - uchwałę Nr XIV/123/2025 w sprawie wyrażenia sprzeciwu wobec relokacji migrantów na terenie Miasta Jawor. Działając na podstawie art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm. - dalej: Konstytucja RP) i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm. - dalej: u.s.g.) Rada uchwaliła, co następuje: "§ 1. Rada Miejska w Jaworze wyraża sprzeciw wobec przyjmowania migrantów w trybie przymusowej relokacji na terenie Gminy. Sprzeciw ten obejmuje wszystkie nieruchomości należące do Gminy Jawor, w tym także te, które Gmina otrzymała w użyczenie oraz wynajęła innym podmiotom, niezależnie od formy prawnej ich użytkowania. § 2. Rada Miejska zobowiązuje Burmistrza Gminy Jawor do użycia mu przysługujących wszelkich narzędzi prawnych, aby nie dopuścić do utworzenia na terenie Miasta Jawor jakichkolwiek ośrodków dla migrantów. § 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Powołując art. 93 ust. 1 u.s.g., W. (dalej: W., organ nadzoru) zaskarżył uchwałę do tutejszego Sądu. Wniósł o stwierdzenie nieważności jej § 2 i zasądzenie kosztów. Zarzucił, że § 2 uchwały istotnie narusza art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 2 pkt 2 i art. 26 ust. 1, a także art. 31 u.s.g., tj. został uchwalony przez organ stanowiący gminy bez podstawy prawnej i z naruszeniem zakresu kompetencji organu wykonawczego gminy. Uzasadnił swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę organ wnioskował o jej oddalenie. Uchwałą z dnia 23 marca 2026 r. Nr XXIII/198/2026 r. Rada uchyliła skarżoną przez W. uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza art. 91 u.s.g., w tym ust. 4 stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Do istotnego naruszenia prawa zalicza się m.in. naruszenie przez organ podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Dokonana przez Sąd ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazała, że została ona podjęta bez podstawy prawnej do wydania aktu o charakterze władczym oraz wykroczyła poza zakres zadań gminy i właściwości rady gminy (rady miejskiej). Konstytucja RP stanowi w art. 7, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Samorząd terytorialny stanowi formę decentralizacji władzy publicznej zorientowaną na zaspokajanie potrzeb identyfikowanych poprzez więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe oraz zapewnienie zdolności wykonywania zadań publicznych (art. 15 Konstytucji RP). Samorząd terytorialny nie posiada zadań autonomicznych wobec państwa, nie posiada również kompetencji do ich tworzenia. Posiada jedynie samodzielność w realizacji tych zadań publicznych, które państwo w drodze ustawy zdecydowało się mu przekazać. Zakres samodzielności samorządu terytorialnego jest zatem zdeterminowany prawnie na poziomie ustawowym, co z założenia wyłącza możliwość jego modyfikacji w ramach kompetencji przypisanych jego organom uchwałodawczym. Organy samorządu terytorialnego nie mogą wykraczać poza zakres swoich kompetencji, niezależnie od tego, jaką formę i charakter miałyby podjęte działania - czy miałyby one charakter władczy czy niewładczy, intencyjny czy konkretny. Organy władzy publicznej nie mogą bowiem podejmować żadnych rozstrzygnięć bez podstawy prawnej, powołując się jedynie na względy natury ekonomicznej, politycznej czy nawet moralnej. Tym samym organy władzy publicznej, co wyraźnie wynika z art. 7 Konstytucji RP, działają na podstawie i w granicach prawa, tj. mogą podejmować tylko te działania, na które im prawo zezwala. Wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalizmu i zasada praworządności wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego. W ich działaniach nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę, zgodnie z którą "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". Domniemanie właściwości rady gminy (rady miejskiej), stosownie do art. 18 ust. 1 u.s.g., nie może zaś polegać na przyznaniu jej uprawnień do czynności należących do sfery wykonawczej, bądź wpływających na tę sferę, gdyż stanowiłoby to naruszenie wyrażonej w art. 169 Konstytucji RP zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Aby stwierdzić legalność określonego aktu rady gminy (rady miejskiej), konieczne jest ustalenie, czy dotyczy on kwestii pozostających w zakresie działania gminy (art. 18 ust. 1 u.s.g.), a zatem czy został podjęty w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1 u.s.g). Działania władcze muszą być oparte na konkretnej normie kompetencyjnej, upoważniającej organ do podjęcia rozstrzygnięcia i określającej czynność będącą przedmiotem kompetencji. Sąd stwierdza, że kwestie związane z polityką migracyjną, w tym m.in. dotyczące relokacji imigrantów, należą do zadań administracji rządowej, zaś rada gminy (rada miejska), jako organ stanowiący gminy i burmistrz, jako organ wykonawczy gminy, nie posiadają kompetencji do podejmowania działań mających na celu zapobieżenie relokacji imigrantów na terenie gminy (miasta). Podobnie rada gminy (rada miejska), jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, nie posiada kompetencji do zobowiązania organu wykonawczego do podejmowania działań dotyczących tej problematyki. Potwierdza to, że w niniejszej sprawie Rada, podejmując zaskarżoną uchwałę, wykroczyła poza ustawowe kompetencje. Przedmiotowa uchwała została wydana bez podstawy prawnej, a tym samym z naruszeniem konstytucyjnej zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Powołane w jej podstawie prawnej regulacje ogólne art. 16 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. (także inne zawarte w Konstytucji RP i ustawach) nie stanowią podstawy do działań publicznych związanych z polityką migracyjną przez samorząd gminny. Innymi słowy, regulacje te nie tworzą samodzielnej podstawy i nie upoważniają organów gminy do podejmowania jakichkolwiek działań zmierzających do samodzielnego kreowania spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, wbrew zasadzie praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Jedynie sprawy powierzone radzie gminy (radzie miejskiej) mocą art. 18 ust. 1 u.s.g. upoważniają ten organ do załatwiania ich w drodze uchwał. Art. 18 ust. 1 u.s.g. upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych np. o charakterze programowym, intencyjnym, o ile działania te pozostają w granicach zadań gmin prawem przewidzianych. Niewątpliwie poza zakresem właściwości gminy znajdują się sprawy ogólnokrajowe, czy należące z mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów samorządowych, państwowych lub organizacji społecznych. Niezależnie od powyższego Sąd zauważył, że z zawartego w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. zwrotu "stanowienie o kierunkach jego działania" wynika, iż uchwała rady gminy (rady miejskiej) adresowana do wójta (burmistrza) nie może dotyczyć konkretnej sprawy i wskazania sposobu jej załatwienia, tj. określenia skonkretyzowanego zadania, które wójt (burmistrz) powinien załatwić. Przepis posługuje się pojęciem stanowienia o kierunkach działania, co należy odczytywać jako określanie przez radę ogólnych, generalnych i strategicznych w danym okresie celów (a nie zadań) działania wójta (burmistrza), które pozostają w zakresie właściwości gminy, znajdują aktualnie lub mogą w przyszłości znaleźć źródła finansowania w budżecie gminy. Na przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zakresie zwrotu "stanowienia o kierunkach działania" nie można więc spoglądać jako na źródło kompetencji rady gminy (rady miejskiej) względem wójta (burmistrza), gdyż jest to raczej przepis zapewniający i stanowiący podstawę koordynacji działań obu organów gminy podejmowanych z inicjatywy rady. Reasumując, przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie może stanowić podstawy do nakładania na burmistrza przez radę miejską obowiązku realizacji oznaczonego zadania rozumianego jako obowiązek wykonania jednostkowego, szczegółowego działania, co w sprawie miało miejsce (§ 2 zaskarżonej uchwały). Z przedstawionych wyżej względów skarga podlegała uwzględnieniu, co musiało skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności w całości, o czym na podstawie art. 147 p.p.s.a. orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Zawarte w pkt II sentencji wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.