IV SA/Wr 522/14

|Sygn. akt IV SA/Wr 522/14 | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 17 czerwca 2015 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, Sędziowie, , Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), , , Protokolant, Paulina Szpakowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r., sprawy ze skargi Z. R., na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego stwierdzenia nieważności, postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej, w całości decyzję odmawiającą przyznania zasiłku okresowego., , oddala skargę, , Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: Kolegium) po rozpatrzeniu wniosku Z. R. (dalej: skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. - postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. ([...]) - odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Kolegium z dnia [...] października 2013 r. ([...]), odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2013 r. ( [...] ), odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2012 r. ([...]), uchylającej w całości, wydaną z upoważnienia Prezydenta W., decyzję Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr 1 Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] października 2012 r. ([...]), odmawiającą przyznania Z. R. zasiłku okresowego, i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144, art. 127 § 3 i art. 61 a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium przedstawiło następujący stan sprawy. Wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2014 r. skarżący zwrócił się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie spraw, w których Kolegium wydało 12 postanowień, między innymi opisane na wstępie. We wniosku wyraził jednak przede wszystkim swoje niezadowolenie z zupełnie innych postanowień Kolegium - wydanych w dniu 6 lutego 2014 r. i dotyczących zupełnie innej decyzji organu pierwszej instancji - z dnia 5 sierpnia 2013 r. W sprawach rozpatrywanych na posiedzeniu w dniu 6 lutego 2014 r. skarżący konsekwentnie nie akceptuje bowiem faktu, że jego wniosek o zmianę decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 154 k.p.a. został przez Kolegium przekazany Prezydentowi Wrocławia i uważa, iż "trwa nadal zawisłość sprawy przed organem administracyjnym". Jeśli chodzi o opisane na wstępie postanowienie skarżący postawił zarzut orzekania "w tym samym składzie jak w zaskarżonych orzeczeniach, co jest niezgodne z prawem" oraz, że "Uzasadnienie postanowienia Kolegium jest kuriozalne i nacechowane demagogią. Kolegium odmawiając wszczęcia postępowania w nowej sprawie w trybie nadzwyczajnym łamie prawo w sposób rażący, gdyż jego orzeczenia nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa, skazując stronę postępowania administracyjnego na śmierć z głodu". Zdaniem Kolegium, w postanowieniu z dnia [...] lutego 2014 r. wyczerpująco opisano okoliczności faktyczne oraz okoliczności prawne, które zadecydowały o podjęciu rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Orzekając w tej sprawie ponownie Kolegium uznał te wyjaśnienia za prawidłowe i kompletne, nie zalazł jednocześnie żadnych podstaw do uchylenia lub zmiany tego postanowienia. Zdaniem Kolegium działania strony i Kolegium stają się pozbawione jakiegokolwiek wpływu na rzeczywistość. Jakiekolwiek byłoby rozstrzygnięcie czy uzasadnienie orzeczenia Kolegium, skarżący będzie z niego niezadowolony. Kolegium stwierdziło, że niezależnie od ilości podań składanych w Kolegium, organ odwoławczy nie zmieni sytuacji życiowej skarżącego. Kolegium przypomniało, że okresie kilkunastu miesięcy, z inicjatywy skarżącego, Kolegium prowadziło już wiele postępowań dotyczących decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej przyznania pomocy społecznej z 2012 r. uchylonej przez Kolegium (sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, SKO 4312/85/12). Kolegium nie jest w stanie zrozumieć, w jaki sposób załatwienie kolejnych spraw związanych (coraz bardziej odlegle) z ww. decyzją organu pierwszej instancji zgodnie z żądaniem skarżącego miałoby wpłynąć na jego sytuację życiową Jeśli chodzi o kasacyjną decyzję Kolegium [...], skarżący domagał się już jej zmiany ([...]), żądał stwierdzenia nieważności decyzji ([...]), stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ([...]) oraz stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ([...]). Złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ([...]) oraz domagał się stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego po rozpatrzeniu tego wniosku ([...]). Kolegium nie uznało za "demagogię" faktu, że aby skutecznie żądać stwierdzenia nieważności postanowienia [...], z obrotu prawnego musiałoby zostać wyeliminowane późniejsze postanowienie - [...], utrzymujące w mocy postanowienie [...]. Taki wniosek (o stwierdzenie nieważności postanowienia [...]) skarżący już złożył. Został on rozpatrzony przez Kolegium, które - postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. ([...]) - odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia [...]. Procedowanie względem postanowienia [...] jest w tej sytuacji oczywiście niedopuszczalne, tym bardziej, że odrębnym postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. ([...]) Kolegium utrzymało w mocy postanowienie z dnia 27 lutego 2014 r. [...]. Mając na względzie powyższe Kolegium nie znalazło postaw prawnych i faktycznych do uznania, że postanowienie z dnia 27 lutego 2014 r. nie tylko w jakikolwiek sposób narusza prawo, ale "skazuje stronę postępowania na śmierć z głodu". W dniu 20 czerwca 2014 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na sześć postanowień Kolegium z dnia 13 maja 2014 r. ([...]), domagając się "Wyeliminowania z obrotu prawnego wszystkich orzeczeń wydanych w sprawie przez Kolegium, gdyż naruszają prawo w sposób rażący odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie na złożone wnioski o stwierdzenie nieważności, gdyż trwa nadal zawisłość w sprawie przed organem odwoławczym". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentacje wydaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej skrót p.p.s.a.), sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. p.p.s.a. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, tym samym skarga nie może być uwzględniona, ponieważ kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia , a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej nie wykazała by postanowienie to wydane zostało z naruszeniem przepisów o których stanowi art. 145 § 1 p.p.s.a. Zważyć przy tym należy, że przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest jedynie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2014r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie SKO z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], odmawiające w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. - wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Kolegium z dnia 1 października 2013r., nr [...]. Podkreślić należy, że zastosowany przez organ w niniejszej sprawie przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że w przypadku gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być zatem nie tylko brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), lecz również inna uzasadniona przyczyna. Najczęściej będą to względy przedmiotowe, przy czym okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie (por. A. Plucińska-Filipowicz, LEX, Komentarz do art. 61a k.p.a.). W ocenie Sądu przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w cytowanym wyżej art.61 § 1 k.p.a. - należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Z treści powołanego art.61a § 1 k.p.a. - wynika zatem obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia postępowanie, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Wskazać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., I OSK 1366/09). I tak w pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, względem którego skarżący równocześnie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z akt sprawy niewątpliwie bowiem wynika, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie zapadło w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 17 kwietnia 2014 r. Ten konkretny wniosek poskutkował wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Bezsporne w sprawie jest, że skarżący jest stroną tego postępowania, więc z przyczyn ściśle jego dotyczących odmowa wszczęcia postępowania nie mogła nastąpić. Druga z przesłanek odmowy sprowadza się natomiast do tego czy jest to przyczyna uzasadniona okolicznościami istniejącymi poza tym podmiotem. Jest to więc kwestia leżąca w sferze ocen organu administracyjnego choć zaistnienie takiej/takich okoliczności skutkuje odmową wszczęcia postępowania administracyjnego ("postępowanie nie może być wszczęte"). Z akt sprawy wynika, że skarżący w w/w wniosku z dnia 17 kwietnia 2014r. zawarł żądanie ponownego rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem SKO z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], jak i zawarł żądanie stwierdzenia nieważności tego postanowienia. W świetle powyższego, zarzut skarżącego, jakoby Kolegium nie mogło zastosować w rozpoznawanej sprawie przepisu art.61 a § 1 k.p.a. – nie zasługuje na uwzględnienie. Jak to już wyżej Sąd podkreślił, skarżący wniósł jednym wnioskiem dwa żądania, a to żądanie ponownego rozpatrzenie sprawy zakończonej przez SKO postanowieniem z dnia 27 lutego 2014 r., nr SKO 4312/16/14 oraz żądanie stwierdzeni nieważności tego postanowienia. Zgodzić się w pełni należy z Kolegium, że owe żądania skarżącego to niewątpliwie dwa odrębne tryby postępowania: zwykły i nadzwyczajny. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako środek zaskarżenia skutkuje kolejnym załatwieniem sprawy w jej całokształcie. Z kolei wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia opiera się zaś tylko na jednej z przyczyn stwierdzenia nieważności postanowienia o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Uprawnienia organu załatwiającego sprawę w takim nadzwyczajnym trybie są zatem węższe. Właściwy organ bada jedynie czy przesłanki stwierdzenia nieważności zaistniały, czy nie i w zależności od tej okoliczności podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Tego rodzaju ograniczenie przemawia zatem zdecydowanie za wyborem postępowania zwykłego wszczynanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy dochodzi do konkurowania w sprawie dwóch trybów postępowania: zwykłego i nadzwyczajnego. Tym bardziej, że i przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenie administracyjnego mogą stanowić podstawę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny. Powyższe stanowisko Sądu zbieżne jest ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, gdzie do tych innych uzasadnionych przyczyn ograniczających możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego zaliczono: żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie, czy upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 2011, s. 298). Podsumowując, w rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w sprawie stwierdzenie nieważności opisanego wyżej postanowienia Kolegium, w sytuacji gdy wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium wniesiony został równocześnie z żądaniem ponownego rozpatrzenia sprawy, czyli w trybie art.127 § 3 w związku z art.144 k.p.a. – była w pełni uzasadniona. W świetle powyższego, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.