IV SA/Wr 529/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Protokolant: Specjalista Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Rolnego "A." sp. z o.o. z siedzibą w G. na akt Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 czerwca 2022 r. nr WZN.5183.904.2022.WW w przedmiocie wyrażenia stanowiska w sprawie rozbiórki budynków gospodarczych postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej Przedsiębiorstwu Rolnemu "A." sp. z o.o. z siedzibą w G. uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 (słownie: dwieście) złotych. Pismem z dnia 31 marca 2022 r. Przedsiębiorstwo Rolne "A." sp. z o.o. z siedzibą w G. zwróciło się do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie zezwolenia na rozbiórkę budynków (magazynu zbożowego) o numerach inwentarzowych [...]/[...] i [...]/[...], położonych w miejscowości C. Wnioskodawca podał, że w dniu 21 października 2021 r. z uwagi na silne podmuchy wiatru oraz zły stan techniczny budynków doszło do katastrofy budowlanej w postaci zawalenia się dachu magazynu zbożowego. Obecnie budynek nie przejawia żadnej wartości historycznej czy artystycznej, a stopień zachowania jego oryginalnej substancji jest bardzo niski, dlatego też magazyn zbożowy utracił jakiekolwiek wartości zabytkowe. Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 6 maja 2022 r. nie znalazł uzasadnienia dla zamierzenia, polegającego na rozbiórce budynków (spichlerza i powozowni). Nie należy bowiem wprowadzać zmian, które mogą negatywnie wpłynąć na historyczny układ ruralistyczny wsi C. i zabytkowy zespół pałacowo – folwarczny, którego część stanowią wskazywane przez Spółkę budynki. W piśmie z dnia 18 maja 2022 r. Przedsiębiorstwo wskazało, że organ konserwatorski w ogóle nie wziął pod uwagę kwestii potencjalnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego. Poza tym na Spółce jako dzierżawcy nie ciąży obowiązek przeprowadzenia generalnej naprawy budynku (naprawa ścian nośnych i konstrukcji dachu, wykonanie nowego pokrycia połaci dachowych), lecz obowiązek ten obciąża ewentualnie właściciela nieruchomości. W piśmie z dnia 28 czerwca 2022 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 6 maja 2022 r. i potwierdził, że nie zachodzą przesłanki do zmiany stanowiska w zakresie rozbiórki budynków gospodarczych (spichlerza i powozowni). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca Spółka wniosła na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. o uchylenie w całości aktu z dnia 28 czerwca 2022 r. oraz poprzedzającego ten akt pisma z dnia 6 maja 2022 r. i uznanie na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. przez tut. Sąd możliwości dokonania rozbiórki budynków gospodarczych: spichlerza i powozowni. Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, co skutkowało: a) uznaniem, że budynki gospodarcze zachowały wiele wyróżników swojej pierwotnej i wartościowej architektury, podczas gdy organ konserwatorski nie przeprowadził postępowania dowodowego, w szczególności oględzin budynków w celu ustalenia ich aktualnego stanu technicznego, b) uznaniem, że budynki wciąż przedstawiają wartości historyczne, artystyczne lub naukowe, bowiem z powodu katastrofy budowlanej magazynu zbożowego nie da się go zachować w takiej samej substancji jak dotychczas, c) dokonaniem wybiórczej oceny materiału dowodowego w zakresie stanu technicznego budynków przy ocenie ryzyka całkowitego zawalenia się budynków, co stanowiłoby zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego i w konsekwencji przesądza o możliwości fizycznej likwidacji tych budynków, - art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że stan zachowania budynków nie ma wpływu na objęcie ich ustawową ochroną, podczas gdy budynki przedstawiają już taki stopień zniszczenia, który pozwala uznać, że obiekty te nie przedstawiają już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, bowiem nie da się ich zachować, a dalsze istnienie budynków stanowiłoby zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego, co w konsekwencji przesądza o możliwości fizycznej likwidacji tych budynków, - art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 68 Konstytucji RP przez niewłaściwe wyważenie interesu społecznego związanego z ochroną i utrzymaniem obiektów zabytkowych, a społeczną ochroną życia i zdrowia, a także bezpieczeństwa obywateli, polegające na nieuwzględnieniu zagrożenia wynikającego z możliwości zawalenia się budynków objętych ochroną konserwatorską, których zawalenie zagraża zdrowiu i życiu ludzi. W odpowiedzi na skargę organ konserwatorski wniósł o jej oddalenie, ponieważ żadne z wydanych przez organ stanowisk nie stanowi "innej formy aktu administracyjnego", a skarżąca Spółka przed wystąpieniem o zgodę na rozbiórkę obiektu winna wnieść do organu o wykreślenie obiektu z Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków, co świadczy o nieprawidłowej procedurze i działaniu przyjętym przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Właściwość rzeczową wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 tej ustawy, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, jak stanowi § 3 art. 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z treści skargi wynika, że przedmiotem skargi jest pismo organu konserwatorskiego z dnia 28 czerwca 2022 r., podtrzymujące stanowisko tego organu wyrażone w piśmie z dnia 6 maja 2022 r. w zakresie rozbiórki budynków gospodarczych: spichlerza i powozowni, zlokalizowanych na terenie zespołu pałacowo- folwarcznego z parkiem w miejscowości C. Organ konserwatorski wskazał, że "nie znajduje uzasadnienia dla zamierzenia polegającego na rozbiórce przedmiotowych budynków". Stanowisko organu stanowiło odpowiedź na pismo strony skarżącej z dnia 31 marca 2022 r. – "wniosek o zezwolenie na rozbiórkę budynku". Należy zauważyć, że strona skarżąca w złożonym wniosku nie powołała jakiejkolwiek podstawy prawnej do żądania od organu wyrażenia stanowiska w przedmiocie rozbiórki wskazywanych przez stronę budynków. Również w skardze skierowanej do WSA strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie powołała podstawy prawnej swego żądania, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.), wyszczególniający kategorie zabytków, podlegających ochronie i opiece. Także organ nie wskazuje podstawy prawnej do zajęcia stanowiska w zakresie rozbiórki przedmiotowych budynków. W związku z tym wyjaśnić należy, że podstawę prawną do wydania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków pozwolenia (decyzji administracyjnej) na prowadzenie m. in. robót budowlanych (w tym rozbiórki) przy zabytku stanowi art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Pozwolenie to wymagane jest jedynie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Jak wynika jednak z pisma organu konserwatorskiego z dnia 6 maja 2022 r. wskazywane przez stronę budynki nie są wpisane do rejestru zabytków (ujęte są w wojewódzkiej ewidencji zabytków), zatem strona skarżąca nie była zobowiązana do występowania do organu konserwatorskiego o uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę wskazywanych w piśmie z dnia 31 marca 2022 r. budynków. Tego rodzaju obowiązku nie nakłada na stronę żaden przepis ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z tego względu, nie można - zdaniem Sądu - uznać, że pisma organu konserwatorskiego z dnia 6 maja 2022 r. oraz 28 czerwca 2022 r. stanowią inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela, że akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., winny ustalać, stwierdzać, potwierdzać (lub nie) obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Oznacza to, że takie rozstrzygnięcie administracyjne ma tę wyróżniającą je cechę, że nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości interpretacji. Musi też istnieć związek między ustaleniem, bądź potwierdzeniem określonego obowiązku lub uprawnienia (lub ich odmową), a możliwością realizacji takiego uprawnienia, czy obowiązku wynikającego z przepisu prawa (vide: postanowienie NSA z 22 lutego 2012 r., I OSK 194/12; CBOSA). Warto również przytoczyć pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że: "Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., aby mogły podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego, muszą spełniać kumulatywnie określone warunki, a mianowicie: 1) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych w trybie przewidzianym ustawą, 2) powinny być skierowane do indywidualnego podmiotu, 3) powinny mieć charakter publicznoprawny, co oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego, zaś działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, 4) muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinien ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Działanie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, polegające na przedstawieniu swojego stanowiska w odniesieniu do rozbiórki wskazywanych przez stronę budynków nie było zatem żadną z władczych form decydowania o prawach i obowiązkach strony i nie rozstrzygało żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Wobec powyższego Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdza, że skarżone w tej sprawie pisma organu z dnia 6 maja 2022 r. i 28 czerwca 2022 r. nie są objęte właściwością rzeczową sądu administracyjnego, określoną w art. 3 § 2 p.p.s.a., a zwłaszcza nie są aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy też zauważyć, że pisma organu z dnia 6 maja 2022 r. i 28 czerwca 2022 r. nie stanowiły realizacji obowiązku organu wynikającego z art. 39 ust. 3 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno – budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Stosownie do art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych. W powyższym trybie, wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego składa się do organu administracji architektoniczno – budowlanej, który to organ (a nie wnioskodawca) dokonuje uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uznając zatem, że pisma organu z dnia 6 maja 2022 i 28 czerwca 2022 r. nie mają cech czynności lub aktu zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzeczono o odrzuceniu skargi, jako niedopuszczalnej. Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn niż wymienione w pkt 1-5 tego przepisu wniesienie skargi nie jest dopuszczalne. W takiej sytuacji merytoryczne rozpoznanie sprawy przez sąd jest niemożliwe. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji postanowienia znajduje oparcie w dyspozycji art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.