IV SA/Wr 53/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Jolanta Sikorska (spraw.) Sędziowie Sędzia WSA – Marcin Miemiec Asesor WSA – Ewa Kamieniecka Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu rozprawie w dniu 8 grudnia 2005 r. przy udziale --- na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miasta Zgorzelec z dnia 28 listopada 2003 r. Nr 120/03 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych orzeka, że § 5 zaskarżonej uchwały jest niezgodny z prawem. Rada Miasta Zgorzelec z powołaniem się na przepis art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) podjęła w dniu 28 listopada 2003 r. uchwałę Nr 120/03 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych. W § 1 ust. 1 owej ustaliła odpłatność za świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę Miejską Zgorzelec przekraczające zakres podstawy programowej wychowania przedszkolnego ustalony przez Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu w wysokości 120,00 zł miesięcznie za jedno dziecko oraz w ust. 2 ustaliła opłatę za każde następne dziecko tej samej rodziny w wysokości 50 % stawki, o której mowa w ust. 1. W § 2 uchwały postanowiła, że opłata minimalna za wyżywienie dziecka wynosi 3,50 zł dziennie, z czego 50 % opłaty na obiad, a na pozostałe posiłki po 25 %. Opłata ta podlega zwrotowi za każdy dzień nieobecności dziecka w przedszkolu, zgodnie z regulaminem przedszkola. Opłata ta może być zwiększona kwartalnie o wysokość inflacji według informacji GUS, jak również na wniosek Rady rodziców w uzgodnieniu z dyrektorem przedszkola. Wykonanie powyższej uchwały, zgodnie z brzmieniem § 3 powierzyła Burmistrzowi Miasta Zgorzelec. W § 4 ustaliła, iż traci moc Uchwała Nr 30/03 Rady Miejskiej w Zgorzelcu z dnia 30 stycznia 2003 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Gminę Miejską Zgorzelec. Zaś w § 5 postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Wojewoda Dolnośląski zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu § 5 powyższej uchwały, podnosząc zarzut istotnego naruszenia art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.). W uzasadnieniu skargi podał, że zgodnie z art. 13 powołanej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: 1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej, 2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy, 3) statuty związków międzygminnych oraz statuty związków powiatów, 4) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej, 5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organy samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy, 6) porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte - między jednostkami samorządu terytorialnego, - między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej, 7) uchwałę budżetową województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu województwa, 8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy, 9) statutu urzędu wojewódzkiego, 10) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Wojewoda Dolnośląski podniósł, że podjęta przez Radę Miasta Zgorzelec uchwała nie odpowiada żadnemu z wymienionych punktów, nie podlega publikacji z mocy przepisu szczególnego, nie jest także aktem prawa miejscowego. Ponadto dodał, iż konstytucyjną cechą aktu prawa miejscowego jest jego powszechne obowiązywanie na obszarze gminy. Oznacza to, iż akt ten adresowany jest do wszystkich mieszkańców gminy, bezpośrednio rozstrzyga o ich prawach i obowiązkach. Postanowienia uchwały skierowane są do podporządkowanych gminie jednostek organizacyjnych. Jest ona tak zwanym aktem kierownictwa wewnętrznego, albowiem wiąże jedynie podmioty znajdujące się w strukturze organizacyjnej, w której akt został wydany. Nie rozstrzyga natomiast bezpośrednio o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, będących w badanym przypadku usługobiorcami usług komunalnych. Podmioty te uiszczają opłaty w wysokości i na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej z właściwą gminną jednostką organizacyjną. Z uchwały jednoznacznie wynika, że opłaty ustalone mają charakter opłat sztywnych, a z ugruntowanego orzecznictwa organu nadzoru oraz NSA wynika, iż sztywnie ustalone opłaty za korzystanie z usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz z korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego nie stanowią przepisu powszechnie obowiązującego. Wojewoda Dolnośląski podkreślił, iż opłaty za świadczenia przedszkoli są pobierane na podstawie umowy cywilnoprawnej. W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Zgorzelec wniosła o jej oddalenie. Podała, że nie może zgodzić się z poglądem organu nadzoru albowiem przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty upoważnia radę gminy do ustalenia wysokości opłat za usługi świadczone przez gminne przedszkola. Ponadto dodała, że ustalenie opłaty nie odnosi się jedynie do określonego przedszkola, lecz generalnie do wszystkich przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę. Tego powszechnego charakteru nie zmieni okoliczność, że w danej gminie funkcjonowałoby jedynie jedno przedszkole. Abstrakcyjność uchwały podjętej na w/w podstawie prawnej oznacza bowiem, że jej treść odnosi się nie tylko do istniejących przedszkoli, ale również do tych przedszkoli, które ewentualnie powstaną w przyszłości. Zdaniem Gminy, należy przyjąć, że opłata uchwalona uchwałą wiąże nie tylko jednostki w których ma obowiązywać, ale dotyczy również osób, które w przyszłości będą korzystać z usług przedszkola. Decydujące zatem znaczenie dla określenia kręgu podmiotów dla których adresowana jest uchwała, że w sytuacji umożliwiającej skorzystanie z usług przedszkola, każdy z mieszkańców, który skorzysta z usług przedszkola jest obowiązany ponieść opłatę w wysokości ustalonej przez Radę Miasta. Powyższe zdaniem Gminy wskazuje, że zaskarżona uchwała ma charakter powszechny, a zatem musi być uznana za akt prawa miejscowego, co oznacza, że uchwala Nr 120/03 z dnia 28 listopada 2003 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych winna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Cytowana ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów poza zgodnością z przepisami prawa podjętej uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 . W świetle art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Przedmiotem regulacji zaskarżonej uchwały jest ustalenie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329 ze zm.). Zaskarżoną uchwałą w § 1 ustalono odpłatność za świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę Miejską Zgorzelec przekraczające zakres podstawy programowej wychowania przedszkolnego ustalony przez Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu w wysokości 120 złotych miesięcznie za jedno dziecko. Opłatę za każde następne dziecko tej samej rodziny ustalono w wysokości 50 % powyższej stawki. W § 2 ustalono opłatę minimalną za wyżywienie dziecka na kwotę 3,50 złotych dziennie, z czego 50 % opłaty na obiad, a na pozostałe posiłki po 25%. Postanowiono, że powyższa opłata podlega zwrotowi za każdy dzień nieobecności dziecka w przedszkolu, zgodnie z regulaminem przedszkola. Opłata ta może być zwiększona kwartalnie o wysokość inflacji według informacji GUS, jak również na wniosek ‘rady rodziców w uzgodnieniu z dyrektorem przedszkola. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta Zgorzelec. (§ 3). Z treści wyżej przytoczonych postanowień zaskarżonej uchwały wynika, że skierowane są one do podporządkowanych gminie jednostek organizacyjnych. Zwierają ceny sztywne za świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę Miejską Zgorzelec. Nie można ich zatem uznać za przepisy prawa miejscowego lecz za akt kierownictwa wewnętrznego. Wiążą bowiem jedynie podmioty znajdujące się w strukturze organizacyjnej, w której akt został wydany. Nir rozstrzyga natomiast bezpośrednio o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Podmioty te uiszczają opłaty za usługi świadczone w zakresie ustalonym zaskarżoną uchwałą na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej z właściwą gminną jednostką organizacyjną. Wskazać należy, że z treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wynika powszechność obowiązywania na terenie gminy jako cecha aktów prawa miejscowego będących źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. ` W wyroku z dnia 08.01.1992 r. sygn. SA/Wr 1125/91 (ONSA 1993/2/35) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "rada gminy z mocy swoich ogólnych kompetencji prowadzenia sprawa gminy i sprawowania nadzoru nad podległymi jej podmiotami organizacyjnymi, określonych w art. 18ustawy o samorządzie gminnym może w formie aktów kierownictwa wewnętrznego ustalić warunki, na jakich podmioty te mogą zawierać w imieniu gminy umowy z innymi osobami, w tym także określać warunki ustalania w tych umowach wynagrodzeń, opłat, czynszów i cen, bądź bezpośrednio ustalać stawki tych wynagrodzeń, opłat, czynszów i cen. W praktyce legislacyjnej organów gmin akty normatywne stanowiące przepisy gminne nie zawsze są odróżniane od aktów normatywnych kierownictwa wewnętrznego. Więcej nawet, niejednokrotnie przepisy gminne zamieszczone są w jednym akcie wraz z nakazami i zakazami kierownictwa wewnętrznego i z tego względu ani zewnętrzna forma określonego aktu, ani powołana w nim podstawa prawna i tryb jego publikacji nie mogą przesądzać o charakterze zawartych w nim postanowień. Istotna różnica pomiędzy aktem normatywnym stanowiącym przepisy gminne a aktem normatywnym kierownictwa wewnętrznego sprowadza się do tego, że przepis gminny rozstrzyga w sposób bezwzględny o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, natomiast akt kierownictwa wewnętrznego określa jedynie zadania i obowiązki osób i jednostek organizacyjnych gminy." Z kolei w wyroku z dnia 05.04.2002 r. sygn. I SA 2160/01 (LEX nr 81765) Sąd ten wyraził pogląd, zgodnie z którym: "Kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ, stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego, nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy (uchwała rady gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego." W świetle tego, co powiedziano wyżej stwierdzić należy, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329 ze zm.) w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych nie jest aktem prawa miejscowego zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy lecz aktem kierownictwa wewnętrznego skierowanym do podporządkowanych gminie jednostek organizacyjnych. W tej sytuacji nie znajduje oparcia w przepisie art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) przepis § 5 zaskarżonej uchwały stanowiący, że uchwała wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Zaskarżona uchwała nie jest żadnym z aktów o jakich mowa w w/w przepisie prawa, nie jest w szczególności aktem prawa miejscowego, o jakim mowa w jego pkt 2), nie podlega też publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym z mocy przepisu szczególnego. Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 94 ust. 2 i ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – stwierdził, że § 5 uchwały Rady Miasta Zgorzelec z dnia 28 listopada 2003 r. nr 120/03 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych jest niezgodny z prawem.