IV SA/Wr 537/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska /sprawozdawca/, Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Protokolant Dorota Hurman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2006r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w J. Ś. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustanowienia odznaki: "Zasłużony dla Gminy J. Ś." I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Prokurator Okręgowy w Ś., na podstawie art. 50 ust. 1, art. 53 ust. 3 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm./, zaskarżył uchwałę z dnia [...] r. Nr [...] Rady Miejskiej w J. Ś.l. w sprawie ustanowienia odznaki "Zasłużony dla Gminy J. Ś.." gdyż wydana została z istotnym naruszeniem przepisów art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978r. o odznakach i mundurach /Dz.U. Nr 31 poz. 130 z póź.zm./ w związku z art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /tj. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 159 ze zm./. Wskazując na powyższe naruszenie prawa wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu [...] r. Rada Miejska w J. Ś.. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustanowienia odznaki " Zasłużony dla Gminy J. Ś.." Jako podstawę prawną uchwalenia tego aktu wskazano przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. Nr 142 poz. 159 z 2001 r. z póź. zm.), bez bliższego wskazania konkretnego przepisu uprawniającego radę gminy do podjęcia wymienionej uchwały . Uchwała ta zawiera również regulamin przyznawania odznaki stanowiący załącznik Nr 1 do niniejszej uchwały. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 14 do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie nadawania honorowego obywatelstwa gminy, Ta instytucja jest główną i zarazem jedyną formą wyróżniania i nagradzania osób fizycznych za ich zasługi dla gminy. W przepisie tym nie zawarto szczegółowego unormowania formy nadania honorowego obywatelstwa, ale nie przewidziano też innego odrębnego odznaczenia . Natomiast ustawa z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz.U. Nr 31 poz. 130 z póź. zm.) zawiera przepisy regulujące sprawy odznak i uprawnień do ich nadawania. Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy przewiduje trzy kategorie odznak: - za zasługi w działalności państwowej lub społecznej stanowiące wkład w rozwój kraju, województwa albo organizacji gospodarczej oraz za zasługi dla organizacji spółdzielczej lub społecznej, - organizacyjne stanowiące oznaczenie przynależności do danej organizacji lub jednostki organizacyjnej, - okolicznościowe upamiętniające zdarzenia. W myśl postanowień art. 4 ustawy o odznakach i mundurach spośród jednostek samorządu terytorialnego jedynie województwa mogą w drodze uchwały sejmiku ustanowić odznaki honorowe za zasługi w działalności państwowej lub spółdzielczej na rzecz rozwoju określonego województwa (ust. 3). Z powyższego unormowania wynika, że zarówno rady gmin jak też rady powiatu, nie mają uprawnień do ustanowienia odznak honorowych dla gmin czy powiatów. Powyższe okoliczności świadczą, że kwestionowana uchwała Rady Miejskiej w J. Ś. została podjęta bez podstawy prawnej, a z powołanego na wstępie przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W niniejszej uchwale zawarta została regulacja dotycząca odznak, która nie należy do właściwości rady gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w J. Ś. wniosła o jej oddalenie, wywodząc, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994r. nr 124, poz. 607) społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Ustawa o odznakach i mundurach nie wyłącza kompetencji gminy do ustanowienia odznaki, gdyż jej zakres nie obejmuje odznak ewentualnie ustanowionych przez organ gminy. Wynika to wprost z uregulowań art. 2 tej ustawy, gdzie nie ma mowy o "odznakach gminnych". Wszelkie ograniczenia samodzielności gmin muszą mieć uzasadnienie w przepisach konstytucji, przy czym zawsze obowiązuje zakaz nadmiernej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowaną sferę samodzielności gminy. W myśl art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne "w ramach ustaw", a zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, samodzielność samorządu terytorialnego może być ograniczona w drodze ustaw, pod warunkiem jednak, że ograniczenia te znajdują uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach lub konstytucyjnie chronionych wartościach, których przedłożenie nad ochronę samodzielności tego samorządu zależy od oceny ustawodawcy. Niczym nie uzasadnione jest odmawianie gminie prawa do nadawania odznaki dla osób, które szczególnie dla tej gminy się zasłużyły. Art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 i 4 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego korespondują z art. 16 ust. 1 i 2 oraz z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP przez stanowienie, że samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność działania społeczności lokalnej oraz swobodę działania społeczności lokalnej oraz swobodę działania w granicach określonych prawem, które to prawo może także ograniczać samorząd terytorialny w jego kompetencjach. Konstytucja RP nie tylko potwierdza gwarancję podstawowego charakteru gminy- pośród innych jednostek samorządu terytorialnego, lecz jeszcze ją rozbudowuje i precyzuje. Wzmacnia ją nadto, poprzez podniesienie do rangi generalnych zasad ustroju Rzeczypospolitej, zasady decentralizacji władzy publicznej (art. 15 ust. 1 Konstytucji RP) oraz wykonywania przez samorząd terytorialny istotnej części zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16, ust. 2 Konstytucji RP). Należy podkreślić, iż zasady decentralizacji władzy publicznej oraz uczestniczenia przez samorząd w wykonywaniu istotnej części zadań publicznych, to zasady organizacji i ustroju całego państwa, a nie tylko samego samorządu terytorialnego. Jednak poszanowanie konstytucyjnej zasady podstawowego charakteru gmin w powiązaniu z zasadami i gwarancjami konstytucyjnymi prowadzi do tego, by ograniczenia owego podstawowego charakteru następowały zgodnie z wymaganiami materialnoprawnymi, jakie ustawodawca konstytucyjny nakłada na ustawy wkraczające w sferę podstawowej i samodzielnej działalności gmin. Badanie zatem od strony formalnej dotyczy nie tylko zachowania rangi ustawowej przepisów wkraczających w sferę konstytucyjnie chronionej samodzielności gminy, jako jednostki podstawowej samorządu. Przede wszystkim jednak chodzi o wymagania materialnoprawne, by ingerencja ustawodawcy w sferę samodzielności gmin nie była nadmierna oraz znajdowała swe uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i konstytucyjnie chronionych wartościach (por. orzeczenie TK z 23 października 1996 r., sygn. akt K. 1/96, OTK w 1996 r., T. II, poz. 36 oraz wyrok z 15 grudnia 1997 r., sygn. K/13/97, OTKZU Nr 5-6[14-15]/97). Stąd też od strony materialnoprawnej w stosunku do ustaw ograniczających samodzielność gmin, Trybunał Konstytucyjny sformułował określone warunki, którym powinny one odpowiadać jeszcze na gruncie poprzedniego porządku konstytucyjnego, gdy w Małej Konstytucji nastąpiło zdekonstytucjonalizowanie słownego wyrażenia zasady samodzielności. Badanie zatem, czy ingerencja ustawodawcy w sferę samodzielności gmin nie była nadmierna sprowadza się według Trybunału Konstytucyjnego do odpowiedzi na pytania: czy 1) wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (celowa); czy 2) regulacja ta jest niezbędna (konieczna) dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana; czy 3) efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (por. orzeczenie TK z 23 października 1996 r., sygn. akt K. 1/96). W uzasadnieniu wyroku z 4 maja 1998 r., sygn. K. 38/97 (OTK ZU nr 31 1998, poz. 31) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że samodzielność gmin jest wartością chronioną, lecz nie absolutną. Ochrona tej wartości nie może wykluczać, lub znosić całkowicie, albo w istotnej części prawa ustawodawcy do kształtowania stosunków w państwie. Ingerencja ustawodawcy w sferę samodzielności gmin powinna znajdować uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i konstytucyjnie chronionych wartościach, których przedkładanie nad zasadę ochrony samodzielności gmin zależy od oceny ustawodawcy. Uzasadnienia powyższego nie ma w przypadku ustanawiania odznaki zasłużonego dla gminy J. Ś.. Przyjęcie, że gmina nie ma prawa ustanawiać odznaki dla ludzi zasłużonych dla niej jest niczym nie uzasadnioną ingerencją w prawo samorządu lokalnego do samodzielności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ sądy administracyjne powołane zostały m.in. do kontroli aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważność /art. 147 § 1 tej ustawy/. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała nr [...] Rady Miejskiej w J. Ś. z dnia [...] r. w sprawie: ustanowienia odznaki "Zasłużony dla Gminy J. Ś.",. Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /tj. Dz.U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 z póź. zm./, który stanowi, że "Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej." Sprawy odznak honorowych regulują przepisy ustawy z dnia 21 grudnia 1978r. o odznakach i mundurach /Dz.U. Nr 31, poz. 130 z póź. zm./. W myśl art. 1 cyt. ustawy "Ustanawianie i używanie odznak i mundurów odbywa się z zachowaniem przepisów niniejszej ustawy." Odznaką w myśl ustawy o odznakach i mundurach jest każdy przedmiot, który służy celom wskazanym w ustawie m.in. pełni funkcję wyróżnienia za usługi pełnione w działalności państwowej lub społecznej /art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i ust. 2 ustawy/. W przepisie art. 4 powołanej ustawy ustawodawca wskazał, jakie podmioty są uprawnione do ustanawiania odznak honorowych. I tak odznaki honorowe ustanawiają : Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej – w drodze rozporządzenia, Rada Ministrów – w drodze rozporządzenia, sejmiki województw, właściwy minister – w drodze rozporządzenia, naczelne organy organizacji spółdzielczych lub organizacji społecznych. W powyższym wyliczeniu nie znajduje się organ stanowiący samorządu gminnego. Ustawa o odznakach i mundurach nie przyznała zatem radzie gminy kompetencji ustanawiania odznak honorowych. Trafnie zauważył skarżący, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie nadawania honorowego obywatelstwa gminy, które jest jedyną formą wyróżnienia i nagradzania osób fizycznych za ich zasługi dla gminy /art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym/. Dotąd powiedziane pozwala stwierdzić, że Rada Gminy w J. Ś. podjęła zaskarżoną uchwałę nr [...] bez podstawy prawnej, co z kolei stanowi istotne naruszenie prawa. Stąd też skargę należało uwzględnić. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Sąd jednocześnie stwierdził, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana /art. 152 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/.