IV SA/Wr 538/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2015 r sprawy ze skargi S. O. – W. P. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.j G. postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2015 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej złożonego przez S. S. O. – W. P., ul. [...], dotyczącej imion i nazwisk stron, z którymi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. zawarło w 2013 r. umowy cywilnoprawne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. orzekło o zawieszeniu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazało, że decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez S. S. O. – W. P., ul. [...], o udostępnienie informacji dotyczącej imion i nazwisk stron, z którymi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. zawarło w 2013 r. umowy cywilnoprawne, utrzymało w mocy poprzednią decyzję Kolegium z dnia 9 czerwca 2014 r. o odmowie udostępnienia tych informacji. W wyniku złożonej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, Sąd ten wyrokiem z dnia 8 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 717/14 uchylił wskazane decyzje Kolegium. Podało, że przedmiotowa sprawa dotyczy udostępnienia danych osobowych dotyczącej imion i nazwisk stron, z którymi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. zawarło w 2013 r. umowy cywilnoprawne. Rozstrzygnięcie tej sprawy jest oparte na przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 poz. 782 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zauważyć trzeba, że kwestia sporna, jaka zaistniała w niniejszym postępowaniu dotyczy w szczególności treści art. 5 ustawy, który reguluje kwestie ograniczeń dostępu do informacji publicznej. W ocenie składu orzekającego Kolegium w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności, które powodują konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego. Bowiem wnioskiem z dnia 4 listopada 2013 r. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego RP wystąpił o kontrolę konstytucyjności szeregu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą K 58/13. Wśród poddawanych kontroli przepisów tej ustawy znalazł się także art. 5 ust. 2, w zakresie, w jakim nakłada na osoby pełniące funkcję publiczne Obowiązek godzenia się, także bez własnej wiedzy lub wyraźnej zgody, na udostępnianie danych należących do sfery ich dóbr osobistych (prywatności), co najmniej przez podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy - co do zgodności z art. 2, art. 18, art. 47, art. 49, art. 50, art. 51 ust. 1, ust. 2 i ust. 5, art. 61 ust. 1-4 Konstytucji oraz art. 8 ust. 1 i ust. 2 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Problem konstytucyjny, który będzie poddawany analizie przez Trybunał Konstytucyjny, jest ściśle i bezpośrednio analogiczny do poddawanego ocenie w przedmiotowej sprawie. Idzie bowiem o to, czy w świetle art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dopuszczalne jest udostępnienie informacji o kontrahentach władzy publicznej (osobach świadczących na rzecz sfery publicznej w zamian za wynagrodzenie pochodzące ze środków publicznych), co może naruszać ich prawo do prywatności. Według organu Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2859/13, trafnie wskazał, że "udostępnienie informacji jest zasadniczo czynnością nieodwracalną. Tym samym, w przypadku zobowiązania organu do udostępnienia informacji przy przyjęciu powyższej wykładni SN, ewentualny wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niekonstytucyjność art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mógłby doprowadzić do takiego wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, które wyeliminowałoby skutki udostępnienia informacji publicznej (cofnął je). Zaistniałaby zatem trwała niekonstytucyjność skutków wydanego orzeczenia. Mając powyższe na uwadze, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. K 58/13. Jeżeli bowiem Trybunał Konstytucyjny uzna, że art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie informacji publicznej jest niezgodny z normami konstytucyjnymi, wówczas wyrok Sądu pierwszej instancji będzie wymagał uchylenia. W przypadku zaś stwierdzenia konstytucyjności ww. przepisów, skarga kasacyjna rozpoznawania w niniejszej sprawie podlegać będzie oddaleniu. Trybunał Konstytucyjny - jako organ do tego uprawniony - dokonana zarazem ważenia wartości konstytucyjnych w postaci jawności i dostępu do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji) i prawa do prywatności (art. 47, art. 51 ust. 1 Konstytucji)". Podzielając wskazany pogląd Sądu w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. uznało, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyroku Trybunału Konstytucyjnego, co spełnia przesłankę wynikającą z art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło, jak na wstępie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył wnioskodawca. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, zarzucił mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Według skarżącego postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym dotyczące zbadania konstytucyjności przepisów, na podstawie, których organ administracji rozstrzyga sprawę, nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania, wyrażonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. po rozpoznaniu zażalenia postanowieniem z dnia 8 czerwca 2015 r. utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia 30 kwietnia 2015 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podało, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podało, że z brzmienia powyższego przepisu wynika, że na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery elementy: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, 2) rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydania decyzji, 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydania decyzji. Według organu w niniejszej sprawie zachodzą wszystkie wyżej wymienione elementy. Rozstrzygnięcie wniosku jest oparte na przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w szczególności treści art. 5 tej ustawy, który reguluje kwestie ograniczeń dostępu do informacji publicznej. Kolegium podało, że wnioskiem z dnia 4 listopada 2013 r. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego RP wystąpił o kontrolę konstytucyjności szeregu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wśród poddanych kontroli przepisów tej ustawy znalazł się także art. 5 ust. 2, w zakresie w jakim nakłada na osoby pełniące funkcje publiczne obowiązek godzenia się, także bez własnej wiedzy lub wyraźnej zgody na udostępnienie danych należących do sfery dóbr osobistych co najmniej przez podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy – co do zgodności z art. 2, art. 18, art. 47, art. 49, art. 50, art. 51 ust. 1 i 2 i ust. 5, art. 61 ust. 1-4 Konstytucji oraz art. 8 ust. 1 i ust. 2 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Dodało, że zgadza się ze stanowiskiem poprzedniego składu orzekającego Kolegium, że problem konstytucyjny, który będzie poddawany analizie przez Trybunał Konstytucyjny jest ściśle i bezpośrednio analogiczny do poddawanego ocenie w przedmiotowej sprawie. Idzie bowiem o to, czy w świetle art. 5 ust. 2 omawianej ustawy dopuszczalne jest udostępnienie informacji o kontrahentach władzy publicznej, co może naruszać ich prawo do prywatności. Z tego powodu rozstrzygnięcie wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej zależy od rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny czy w/w przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej są zgodne z Konstytucją RP. Wskazał również, że w identycznej sprawie I OSK 2859/13 Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2014 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 2013 r. W innej sprawie, sygn. akt I OSK 1753/11 zakończonej wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może mieć zastosowanie w sytuacji, gdy załatwienie sprawy administracyjnej uzależnione jest od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, jeżeli istnieje związek pomiędzy obydwoma sprawami, pozwalającym uznać, że istnieje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.". Skargę na powyższe postanowienie złożył wnioskodawca. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania w związku z toczącą się sprawą przed Trybunałem Konstytucyjnym w stanie prawnym jakim wnioskowane informacje podlegają udostępnieniu a przedmiotem rozstrzygnięcia sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym nie ma związku z treścią żądania wnioskodawcy. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zauważył, że w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mówi się o "organie lub sądzie" – tym samym nie o Trybunale Konstytucyjnym. Gdyby ustawodawca chciał w powołanym przepisie uwzględnić Trybunał uczyniłby to jak w art. 124 § 1 pkt 5 i 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto gdyby intencją ustawodawcy byłoby wprowadzenie możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego z powodu toczącego się ważnego dla rozstrzygnięcia sprawy postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, to taką przesłankę wprowadziłby do k.p.a., tak jak uczynił to w odniesieniu do przepisów p.p.s.a. Potwierdzenie tego, że w zakresie pojęcia "sądu" nie mieści się Trybunał Konstytucyjny, dowodzą przepisy Konstytucji RP – w tym art. 173. Podniósł, że na niedopuszczalność zawieszenia postępowania administracyjnego w związku z toczącym się postępowaniem przed Trybunałem Konstytucyjnym zwraca uwagę doktryna prawa oraz orzecznictwo sądowe. Na potwierdzenie swojego stanowiska wskazał wyroki NSA z 29 stycznia 1996 r. I SA 1843/93, ONSA 1996 Nr 4, poz. 191, wyrok z 8 czerwca 2005 r. II GSK 80/05 oraz stanowisko R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, Andrzej Wróbla, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005. Zarzucił, że takie działanie organu narusza art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi konstytucyjną podstawę prawa obywateli do uzyskania wiedzy o działalności państwa i w ogólności publicznych jednostek. Stwierdził, że zawieszenie niniejszego postępowania ze względu na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym opisane wyżej postępowanie, jest niedopuszczalne. Zauważył też, że wnioskodawca zwrócił się we wniosku do Trybunału o wydanie – co do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – wyroku tzw. zakresowego, który stwierdzał by, że przepis rozumiany w określony sposób jest niezgodny z Konstytucją RP. Zwrócił się o rozstrzygnięcie wątpliwości w zakresie, który nie jest związany z istotą niniejszej sprawy. Stwierdził, że kontroli konstytucyjności został poddany art. 5 ust. 2 u.i.d.p. w zakresie w jakim nakłada na osoby pełniące funkcje publiczne obowiązek godzenia się, także bez własnej wiedzy lub wyraźnej zgody, na udostępnienie danych należących do sfery ich dóbr osobistych. Według skarżącego nie jest to kwestia ściśle związana z niniejszą sprawą bowiem dotyczy problematyki udostępnienia informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, które to informacje mogłyby naruszać dobra osobiste. W niniejszej sprawie chodzi z kolei wyłącznie o wskazanie imion i nazwisk osób które są kontrahentami SKO w J. G.. W ocenie zainteresowanego nawet jeśli uznać, że art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stwarza wątpliwości konstytucyjne, to w takim zakresie są one badane przez T.K. w jakim nie dotyczą one niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając ten wniosek przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podstawę zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie stanowi art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267). Stanowi on że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Istotne dla rozpoznania w niniejszej sprawie jest ustalenie czy zostały spełnione przesłanki do zawieszenia postępowania zawarte w omawianym przepisie. Przede wszystkim istotne jest wyjaśnienie pojęcia "zagadnienia wstępnego". W doktrynie przyjmuje się, że są to "sytuacje w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło) należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to poza tym zagadnienie otwarte tzn. nie było przedtem (element stosunku czasowego) prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne" (B. Graczyk O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym. Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego, Nauki Humanistyczno-Społeczne, seria I, 1965, Nr 38 str. 91 i 92). Z brzmienia powyższego przepisu a także rozumienia wymienionego wyżej pojęcia wynika, co zauważyły organy, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia przesłanki : a) postępowanie administracyjne jest w toku, b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, c) zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte i istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wystąpiły wszystkie wymienione wyżej przesłanki. Zagadnieniem wstępnym, które ma istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy, które zadecyduje o treści rozstrzygnięcia jest rozpoznanie wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego RP, który wystąpił o kontrolę konstytucyjną między innymi art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Sprawa ta została zarejestrowana pod sygn. akt K/58/13 i do dnia wydania orzeczenia w niniejszej sprawie nie została rozpoznana. Istnieje związek przyczynowy między rozpoznawaną sprawą a zagadnieniem ujętym we wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny był art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i możliwość udostępnienia danych osób prywatnych, które były kontrahentami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G.. Podstawą dotychczasowych rozstrzygnięć odmawiających udostępnienia informacji publicznej był art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który reguluje kwestię ograniczeń dostępu do informacji publicznej. Wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego obejmuje także art. 5 ust. 2 w zakresie w jakim nakłada na osoby pełniące funkcje publiczne obowiązek godzenia się także bez własnej wiedzy lub wyraźnej zgody, na udostępnienie danych należących do ich sfery dóbr osobistych. Poza sporem jest, że odpowiedź na pytanie dotyczące konstytucyjności art. 5 ust. 2 w zakresie wskazanym wyżej będzie miała wpływ na rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie. Ponownie zatem należy uznać, że istnieje związek pomiędzy sprawą zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym a sprawą rozstrzyganą, rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego zadecyduje o treści rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Istotny jest kierunek tego rozstrzygnięcia. Zgodzić się należy w całości z wywodem prawnym zawartym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2859/13 który w podobnym stanie faktycznym stwierdził, że zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. w związku ze złożonym przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego RP wniosku z dnia 4 listopada 2013 r. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak wyżej.