IV SA/Wr 542/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Protokolant Aleksandra Rygielska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 października 2006r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Dowódcy Ś. Okręgu Wojskowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zwrot kosztów korespondencji stwierdza nieważność postanowienia I i II instancji. Postanowieniem Dowódcy Ś. Okręgu Wojskowego z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 144, art.138 § 1 pkt 1, art. 262 § 1, 264 Kodeksu postępowania administracyjnego - po rozpatrzeniu odwołania st. chor. szt. rez.J. L. od decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] Nr [...], z dnia [...] r. dotyczącej odmowy wyrażenia zgody na zwrot kosztów korespondencji kierowanej przez wnioskodawcę do Jednostki Wojskowej Nr [...], utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach uzasadnienia podano, że decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] odmówił st. .chor. szt. rez. J. L. wyrażenia zgody na zwrot kosztów korespondencji kierowanej przez wnioskodawcę w sprawach finansowych do JW. [...] , w wysokości [...] złotych. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie do Dowódcy Ś. Okręgu Wojskowego st.chor.szt.rez.J. L. żądając zwrotu kosztów prowadzonej korespondencji. W sprawie ustalono, co następuje: W dniu [...] r. st.chor.szt.rez.J. L. złożył do Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] wniosek m.in. o zwrot kosztów korespondencji w wysokości [...] złotych. W odpowiedzi na wniosek Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] pismem Nr [...] z dnia [...] r. odmówił przyznania wyżej wymienionej należności uzasadniając swoje stanowisko przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wymieniając jednak tych przepisów, ponadto Dowódca stwierdził, iż pisma do niego kierowane może wnioskodawca składać w kancelarii Składu Materiałowego w K. . Ponownie w dniu [...] r. st. chor. szt. rez. J. L. złożył wniosek do Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] m.in. o zwrot kosztów korespondencji. W odpowiedzi na powyższe otrzymał od Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] pismo z dnia [...] r .w którym wskazano, że to Dowódca Ś. Okręgu Wojskowego nie ustalił postanowieniem kosztów postępowania w sprawie wydania decyzji Nr [...] z dnia [...] roku. Dowódca Ś. Okręgu Wojskowego zważył, co następuje: Odwołanie wnioskodawcy od decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] Nr [...], z dnia [...] r. dotyczącej odmowy wyrażenia zgody na zwrot kosztów korespondencji kierowanej przez wnioskodawcę do Jednostki Wojskowej Nr [...], biorąc pod uwagę niżej wymienione orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz zasadę m.in. szybkości i ekonomiki postępowania / art.12 kpa /, Dowódca Ś. Okręgu Wojskowego potraktował jako złożenie zażalenia na postanowienie w sprawie kosztów. Przy ocenie, czy akt administracyjny jest postanowieniem, Dowódca Ś. Okręgu Wojskowego kierował się jego treścią, a nie nazwą. W związku z tym nadanie postanowieniu mylnej nazwy decyzji nie odbiera mu charakteru aktu załatwiającego sprawę co do istoty ( zob. postanowienia NSA z dnia 17.09.1984r. II S.A. 1080/84 ONSA 1984/2/73 oraz z dnia 11 lipca 1984r., SA/Wr 309/84, ONSA 1984/2/61 ). Sprawy kosztów postępowania administracyjnego rozstrzygane są w drodze postanowienia, gdzie organ administracji państwowej z wydaniem decyzji ustala wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia, zgodnie z przepisem art.264 kpa. Na zasadzie przepisu art. 262 § 1 kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Dowódca Ś. Okręgu Wojskowego ustalił, że koszty korespondencji w wysokości [...] złotych poniesione przez wnioskodawcę w prowadzonej sprawie administracyjnej dotyczą korespondencji kierowanej do Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w sprawie decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w J. z dnia [...] r. oraz do Dowódcy Ś. Okręgu Wojskowego, zostały poniesione przez niego w jego interesie i na jego żądanie, nie wynikały one z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Nie można ich też zaliczyć do kosztów postępowania w postępowaniu prowadzonym przez wyżej wymienione organy w rozumieniu przepisu art. 262 § 1 pkt.2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w orzecznictwie wyraża pogląd, że procedurze administracyjnej nie jest znana możliwość orzekania o kosztach postępowania między stronami, a z treści przepisów działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego należy wywieść, że koszty postępowania /wydatki/ ponosi prowadzący postępowanie, a w przedmiotowej sprawie wnioskodawca - odwołujący się/ wyrok z dnia 6.12.2000r. NSA II SA/Gd 2016/98 -LEX 49056/. Dowódca Ś. Okręgu Wojskowego rozpoznając zażalenie rozstrzygnął sprawę wydając niniejsze postanowienie, w oparciu o przepis art. 144 kpa stanowiący, że w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 11 Kodeksu postępowania administracyjnego "Zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy odwołań oraz o przepis 138 § 1 pkt 1 kpa i utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie J. L. szczegółowo opisał przebieg postępowania w sprawie, żądając zwrotu poniesionych kosztów korespondencji wyliczonych w jej treści na kwotę [...] zł, na jego konto bankowe wraz z odsetkami. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Dowódcy Ś. Okręgu Wojskowego wniósł o jej oddalenie, powtarzając swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ ogranicza się do badania zgodności decyzji z prawem. Rozstrzygając sprawę w powyższym zakresie Sąd nie jest związany granicami skargi /art. 134 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ co oznacza, iż może uwzględnić z urzędu inne zarzuty i orzec odmiennie od wniosków skargi. Problematyce opłat i kosztów postępowania administracyjnego poświęcony został Dział IX kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisów tego działu wywieść należy, że koszty postępowania /wydatki/ ponosi organ prowadzący postępowanie. Wynika to z obowiązków dowodowych organu /art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 kpa/ oraz ze ściśle określonych przypadków, kiedy koszty postępowania obciążają stronę /art. 262 § 1 kpa/. Stanowisko takie wyraża się w literaturze, jak i w orzecznictwie /por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2000r. II SA/Gd 2016/98, "Palestra 2001, nr 7-8, s. 2006/. Przepisy określają, kiedy sprawy dotyczące szeroko rozumianych kosztów postępowania rozstrzyga się w drodze postanowień. Spośród nich należy wymienić postanowienie o zwrocie podania w przypadku, gdy strona nie uiści należności z góry /art. 261 § 2 i 3 kpa/, postanowienie o obowiązku uiszczenia przez stronę zaliczki na pokrycie kosztów postępowania /art. 262 § 2/, postanowienie w sprawie pełnych kosztów postępowania /art. 264/, postanowienie o zwolnieniu strony od ponoszenia opłat /art. 267/. Ranga wymienionych postanowień nie jest jednolita, bowiem na niektóre z nich służy zażalenie i skarga do sądu administracyjnego /dotyczy to postanowień wskazanych w art. 261 § 2 i 3, art. 264 kpa/, inne nie podlegają zaskarżeniu samoistnym postanowieniem /art. 262 § 2, art. 267 kpa/. Z powyższego wynika, że rozważane koszty dotyczą kosztów postępowania administracyjnego, są ustalone przez organ administracyjny i służą pokryciu wydatków związanych z postępowaniem w całości lub w części. Powołany w podstawie prawnej postanowienia art. 262 § 1 kpa dotyczy kosztów postępowania poniesionych: 1) z winy strony, np. nieusprawieliwionego niestawiennictwa powodującego konieczność odroczenia czynności postępowania i pokrycia kosztów ponownego stawienia się świadków lub biegłych, 2) w interesie albo na żądanie strony, np. w związku z podjęciem na żądanie strony dodatkowych czynności dowodowych. Drugi z powołanych w tej podstawie przepisów - art. 264 kpa dotyczy przesłanek wydania postanowienia określającego koszty postępowania. Przepis ten odnosi się zatem do ustalenia końcowych kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminów i sposobów ich uiszczenia. Służy zatem wyłącznie rozstrzygnięciu końcowemu w sprawie kosztów postępowania. Powołane w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy art. 262 i 264 kpa jak i inne niepowołane regulacje zawarte w Dziale IX kpa zatytułowanym "opłaty i koszty postępowania" nie stwarzają przesłanek procesowych do orzekania przez organ w sprawie kosztów odnoszących się do podjęcia przez stronę obrony swoich interesów związanych z postępowaniem administracyjnym /np. kosztów pełnomocnictwa adwokackiego, kosztów korespondencji, kosztów uzyskania i dostarczenia dokumentacji niezbędnej do wydania decyzji, itp./. Procedurze administracyjnej nie jest także znana możliwość domagania się tych kosztów od organu /co stawiałoby organ w pozycji strony postępowania/ lub orzekania o kosztach postępowania między stronami. Podstawą prawną postanowienia /dotyczącego istoty sprawy/ może być wyłącznie norma materialna prawa ustanowienia przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie postanowienia "bez podstawy prawnej" oznacza, że nie ma on podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Uwzględniając powyższe uznać należy, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające zostały wydane poza sferą regulacji prawnej, a zatem bez podstawy prawnej, w związku z tym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powołanej wyżej w związku z art. 126 i 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekał o kosztach, bowiem skarżący korzystał z ustawowego prawa zwolnienia od kosztów sądowych, a fakt poniesienia innych kosztów nie został przez niego wykazany. Sąd nie orzekał także w przedmiocie wykonania zaskarżonego postanowienia, gdyż rozstrzygnięcia odmowne zasadniczo nie nadają się do wykonania.