IV SA/Wr 543/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant : Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń finansowych z pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji; III. przyznaje adwokatowi K. H. kwotę 295,20 ( słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym 23% VAT od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] lipca 2011 r. [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J.G. z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] o odmowie przyznania R. B. świadczeń finansowych z pomocy społecznej w maju 2011 r. Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 4 maja 2011 r. R. B. (dalej: skarżący) wystąpił do Kierownika DSPS – MOPS w J. G. "o przyznanie zasiłku w formie gorącego posiłku, zasiłku okresowego bądź celowego" na pokrycie wydatków za czynsz i media. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 6, art. 7, art. 8, art. 38, art. 39, art. 41, art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009, Nr 175, poz. 1362 ze zm.) zwana dalej: ustawa, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J.G. postanowił: 1) odmówić stronie w maju br. świadczeń finansowych z pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego na cele wskazane we wniosku, ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego, 2) ustalić, iż w maju br. pomoc w formie zasiłku okresowego i celowego stronie nie przysługuje. W motywach rozstrzygnięcia podano, iż zainteresowany wystąpił w maju br. z wnioskiem do tut. Ośrodka o udzielenie pomocy finansowej z pomocy społecznej. We wniosku strona podała, iż prosi o udzielenie pomocy finansowej w postaci zasiłku okresowego bądź celowego na pokrycie wydatków za czynsz i media. Wskazując, iż otrzymywany zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 520 zł miesięcznie, przyznany na rzecz niepełnosprawnego brata strony B. B., po opłaceniu czynszu i mediów pozostała kwota w wysokości około 273 zł jest niewystarczający na dalszą egzystencję. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 17 maja 2011 r. stwierdzono, iż skarżący jest osobą nieaktywną zawodowo, mieszkającą wspólnie z matką w jej mieszkaniu, ale prowadzącą oddzielne gospodarstwo domowe. Strona opiekuje się niepełnosprawnym w znacznym stopniu bratem B. B. zam. J. G. ul. [...]. Z tego tytułu korzysta ze świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 520 zł miesięcznie, przyznanego od dnia 1 grudnia 2010 r. do 30 września 2013 r., który jest jego jedynym źródłem dochodu (Decyzja Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r.). Zainteresowany był ostatnio zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w J.G. jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, został wyrejestrowany z dniem 1 marca 2011 r. na własną prośbę, co było warunkiem przyznania ww. świadczenia. Dochód strony ustalony zgodnie z art. 8 ust. 3 i 12 cyt. wyżej ustawy o pomocy społecznej 520,00 zł ( świadczenie pielęgnacyjne). Art. 8 ust. 1 wyżej powołanej ustawy o pomocy społecznej stanowi, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". Jest to zasada ustanowienia prawa do świadczeń uwarunkowana przyjętym i równym dla wszystkich progiem ubóstwa, zwanym kryterium. Ustalenie kryterium dochodowego gwarantować ma sprawiedliwy podział świadczeń z pomocy społecznej. W sytuacji, gdy dochód faktyczny zainteresowanego przekracza o 43 zł ww. kryterium dochodowe, to strona nie kwalifikuje się do świadczeń z pomocy społecznej w maju 2011 r. Art. 38 ust. 1 pkt 1 tej samej ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, poczynione ustalenia oraz obowiązujące przepisy prawa należało ustalić, iż w maju br. nie przysługuje stronie prawo do świadczeń pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego czy celowego, ze względu na przekroczone kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, uprawniające do świadczeń pomocy społecznej w formie zasiłku stałego, okresowego czy celowego. Art. 41 cyt. wyżej ustawy o pomocy społecznej stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy, który nie podlega zwrotowi lub zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Obecnie nie ustalono, aby zachodziły szczególnie uzasadnione okoliczności, które pozwoliłyby na przyznanie pomocy stronie w formie specjalnego zasiłku celowego, a ośrodek dysponując ograniczoną ilością środków pierwszej kolejności rozpatruje wnioski osób i rodzin, których dochód nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego. Specjalny zasiłek celowy jest przyznawany wyjątkowo w szczególnie uzasadnionych przypadkach i w żadnym razie nie może stanowić on stałej formy pomocy. Na tle innych osób i rodzin oczekujących pomocy a nieposiadających żadnego dochodu, sytuacja strony jest niepodważalnie lepsza. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w J. G., w ramach swoich ustawowych zadań, w pierwszej kolejności pomaga osobom znajdującym się w skrajnie trudnej sytuacji życiowej, posiadając ograniczone środki finansowe na realizację tychże zadań. W sprawie trzeba wskazać, iż w 2011 roku na zadania własne gminy MOPS w J. G. posiada do dyspozycji 1.500.000,00 zł. Z kwoty tej zabezpieczono na: sprawienie pogrzebów - 70.000,00 zł, zasiłki celowe na zakup opału dla podopiecznych w okresach grzewczych roku - 450.000,00 zł, zdarzenia losowe - 12.000,00 zł, udział własny w zasiłkach okresowych - 300.000,00 zł. Na wypłatę zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych w 2011 r. pozostaje kwota 668.000,00 zł. Tutejszy Ośrodek może więc miesięcznie przeznaczyć na wypłatę ww. zasiłków kwotę - 55.666,00 zł. W okresie od stycznia 2011 r. do chwili obecnej świadczeniami pieniężnymi pomocy społecznej objęto już 1923 rodziny/osoby, przy czym 967 rodzin/osób otrzymało zasiłki celowe (2124 świadczenia) na łączną kwotę 220.154,00 zł, zaś średnia wysokość zasiłku wyniosła 103,65 zł. Na zasiłki stałe w tym samym okresie wydatkowano kwotę 831.255,04 zł obejmując tą formą pomocy 503 rodziny/osoby przyznając 2351 świadczeń. Na zasiłki okresowe wydatkowano zaś kwotę 772.565,80 zł obejmując tą formą pomocy 994 rodziny/osoby przyznając 3386 świadczeń. Z analiz tut. Ośrodka wynika, iż ilość rodzin korzystających z pomocy finansowej MOPS w J. G. ma tendencję wzrostową, tj. w 2008 r. pomocą objęto 2194 rodziny/osoby, w 2009 r. - 2365 rodzin/osób, w 2010 r. - 2573 rodziny/osoby. Należy więc przyjąć, iż ilość rodzin korzystających ze świadczeń pieniężnych pomocy społecznej w 2011 r. również wzrośnie w porównaniu z ubiegłymi latami. Przytoczone powyżej dane wskazują, iż specjalne zasiłki celowe stanowią niewielki procent przyznawanych świadczeń w ramach świadczonej przez tut. Ośrodek pomocy społecznej i są przyznawane tylko wyjątkowo, jako pomoc doraźna w szczególnie trudnych i nieprzewidywalnych przypadkach, i na pewno nie stanowią one źródła stałej pomocy społecznej na utrzymanie osób i rodzin wnoszących o udzielenie im pomocy społecznej. Dodać należy, iż nie pozostawiono strony bez żadnej pomocy, bowiem zainteresowany otrzymał pomoc w formie gorącego posiłku wydawanego przez 5 dni w tygodniu w Barze Jadłodajni "[...]" w okresie od 5 maja 2011 r. do 30 czerwca 2011 r., gdzie dzienna stawka żywieniowa wynosi 3,50 zł (Decyzja Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r.). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i przyznanie zasiłku celowego na cele wskazane we wniosku. Zarzucił, iż przyznane świadczenie pielęgnacyjne nie powinno być wliczone do jego dochodu. Podniósł, że opiekuje się niepełnosprawnym bratem, co utrudnia mu podjęcie zatrudnienia. Wskazał, iż po uiszczeniu czynszu i mediów pozostaje mu na utrzymanie kwota 273 zł. Decyzją z dnia 6 lipca 2011 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji mając na uwadze, iż: Podaniem z dnia 4 maja 2011 r. skarżący zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. o przyznanie mu: zasiłku w formie gorącego posiłku; zasiłku okresowego bądź zasiłku celowego na pokrycie wydatków: 1) 345 zł na czynsz, 2) 144,07 zł za energię elektryczną, 3) 253,50 zł za gaz, 4) 179,41 zł za wodę. Na podstawie aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonej w dniu 05 maja 2011 r. ustalone zostało, że skarżący prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe, jakkolwiek zamieszkuje w spółdzielczym mieszkaniu swojej matki. Wszelkie opłaty związane z utrzymaniem całego mieszkania obciążają matkę wnioskodawcy; z tego tytułu otrzymuje ona również dodatek mieszkaniowy. Skarżący deklaruje, że ponosi 1/3 opłat mieszkaniowych, co ma stanowić kwotę około 205 zł. Skarżący zadeklarował, że sprawuje opiekę na wymagającym jej bratem B. B. i z tego tytułu nie podejmuje zatrudnienia. W związku z tym, otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 520 zł miesięcznie stanowiące jego jedyny dochód. W tych warunkach organ pierwszej instancji: - wydał decyzję z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], o przyznaniu skarżącemu pomocy w formie posiłku (jednego dania gorącego) od 5 maja 2011 r. do 30 czerwca 2011 r. przez 5 dni w tygodniu, - wydał decyzję zaskarżoną w tym postępowaniu odwoławczym o odmowie przyznania innych świadczeń pieniężnych. Na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie kosztów zakupu żywności leków, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych napraw i remontów, kosztów pogrzebu. Ustawa nie określa wysokości zasiłku celowego. Stąd też w tym zakresie zastosowanie mają przepisy art. 3 ustawy, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby te powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy zasiłek okresowy przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". Na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Jednakże w myśl art. 8 ust. 4 ustawy do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Z ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie wynika, że odwołujący się z powodu uzyskiwania stałego dochodu w kwocie 520 zł (świadczenia pielęgnacyjnego) nie spełnia kryterium dochodowego, aby otrzymać zasiłek celowy, czy też aby otrzymać zasiłek okresowy. Błędne i nie poparte żadnym przepisem prawa jest twierdzenie odwołującego się twierdzącego, że kwota świadczenia pielęgnacyjnego nie powinna być uwzględniania przy ustalaniu dochodu osoby ubiegającej się o świadczenia pieniężne z pomocy społecznej. Tym samym istotą sporu pozostaje ustalenie, czy w realiach tej sprawy przysługuje mu świadczenie określone w art. 41 ustawy. Na podstawie art. 41 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zawrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11, można stwierdzić, że w orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu przepisu art. 41 ustawy to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych. Można więc i należy przyjąć, że specjalny zasiłek celowy winien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Odwołujący się zażądał przyznania mu zasiłku na opłacenie a właściwie zrefinansowania już opłaconych rachunków za czynsz, energię elektryczną, gaz i wodę. Analiza tych rachunków wskazuje, że te rachunki nie są rachunkami odwołującego się, ale są rachunkami jego matki, która posiada tytuł prawny do mieszkania. Powyższe oznacza, że to nie wnioskodawcę obciążał obowiązek ich zapłaty. Zgodzić się należy, że odwołujący zadeklarował, iż część wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania obciąża właśnie jego. Jednakże to zobowiązanie jest wobec jego matki, a ta nie oświadczyła, że odwołujący się nie wywiązuje się z takiego zobowiązania. W świetle powyższego uznać należy, że stan taki nie ma żadnej cechy nadzwyczajności, ale należy do codziennych zdarzeń życiowych adekwatnych do sytuacji dochodowej i osobistej odwołującego się. Skoro odwołujący się zobowiązał się wobec matki do pomocy jej w ponoszeniu kosztów utrzymania mieszkania, to z pewnością to swoje zobowiązanie oparł na swoich możliwościach finansowych, czyli swoich dochodach, które są stałe i pewne. Nie może odwołujący się twierdzić, że został zmuszony do rezygnacji z zatrudnienia. Odwołujący się samodzielnie wystąpił z wnioskiem o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego, którego istotą jest właśnie rezygnacja z zatrudnienia w zamian za opiekę i otrzymywanie pieniędzy ze środków publicznych. Skoro odwołujący się wybrał te formę utrzymania, to nie może twierdzić, że ona ogranicza go w możliwości zarobkowania. Informacyjnie zresztą można wskazać, ze przed uzyskaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego odwołujący się nie deklarował żadnych dochodów z własnej pracy. Z brzmienia wskazanego wyżej przepisu art. 41 ustawy wynika, że organ pomocy społecznej orzeka o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego w ramach tzw. uznania administracyjnego, decydując o wyborze rodzaju świadczenia z pomocy społecznej i jego wysokości. Jednocześnie zastosowanie w niniejszej sprawie ma przepis art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym określając wysokość świadczenia organ pierwszej instancji kieruje się potrzebami osób korzystających z pomocy, ale również bierze pod uwagę możliwości pomocy społecznej. Istnieje zatem pewien zakres swobody organu w zakresie ustalania świadczeń, jednak także rozpatrując wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku celowego, organ powinien kierować się interesem obywatela, interesem społecznym oraz środkami finansowymi, jakie ma do dyspozycji organ pomocy społecznej. Tym samym osoby ubiegające się o przyznanie im świadczeń z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. Jak wskazuje doktryna oraz orzecznictwo sądowo- administracyjne "udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy (jest on bowiem związany przepisami procedury administracyjnej i przepisami ustawy o pomocy społecznej), ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Należy również podkreślić, że uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oznacza, że kontrola sądowa takich decyzji jest ograniczona i sprowadza się z reguły do oceny czy przy jej podejmowaniu organ administracji nie przekroczył zasad uznania administracyjnego i czy wydane rozstrzygnięcie nie ma dowolnego charakteru" - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2009 r., sygn. I OSK 12/09. Odnosząc powyższe do stanu niniejszej sprawy w ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu nakazującym jej zmianę lub uchylenie. Przedstawiona powyżej sytuacja dochodowa, rodzinna i osobista odwołującego nie nakazuje udzielenia mu wsparcia specjalnym zasiłkiem celowym, ponieważ nie zaistniał szczególnie uzasadniony po temu przypadek. Sytuacja odwołującego się jest utrwalona, a zakres jego żądania może wskazywać na to, iż uważa on, że organy pomocy społecznej powinny przejąć na siebie obowiązek jego pełnego utrzymania. Sprawę niniejszą rozpatrywano także pod kątem środków i możliwości znajdujących się po stronie pomocy społecznej oraz interesu odwołującego się. W tym kontekście organ pierwszej instancji szczegółowo opisał środki finansowe, jakimi dysponuje, aby przyznawać zasiłki celowe i specjalne zasiłki celowe. Z danych podanych przez organ pierwszej instancji wynika wyraźnie, że posiadane przez niego środki finansowe były przeznaczone, z uwagi na ich wielkość, na pokrycie potrzeb osób i rodzin nie osiągających kryterium dochodowego, a średnia wysokość zasiłku celowego wyniosła 103,65 zł. Przy czym specjalne zasiłki celowe są przyznawane jako pomoc doraźna w szczególnie trudnych i nieprzewidywalnych przypadkach. Te informacje w konfrontacji z żądaniem odwołującego się przyznania mu w zasadzie stałego zasiłku w wysokości przekraczającej 200 zł, nie pozwalają na udzielenie mu takiego wsparcia. W skardze skarżący wniósł o uchylenie decyzji z dnia 6 lipca 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie prawa materialnego – ustawy o pomocy społecznej – poprzez wliczenie do dochodu zasiłku pielęgnacyjnego ; przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7 i art. 107 § 3 kpa – poprzez nienależyte ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację uzasadnienia decyzji. W piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał w całości złożoną skargę. Podkreślił, że skarżący regularnie alimentuje swoją matkę co nie zostało uwzględnione przy analizowaniu jego sytuacji oraz przy ustalaniu wysokości jego dochodu. Zdaniem pełnomocnika organ I instancji nie dopełnił obowiązku rzetelnego ustalenia wysokości dochodu skarżącego oraz rzetelnego zbadania jego sytuacji zdrowotnej, życiowej i finansowej, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji i przekazaniem do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Postępowanie wyjaśniające w tej sprawie zostało bowiem przeprowadzone z naruszeniem w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Należy na samym wstępie zauważyć, iż skarżący domagając się pomocy nie sprecyzował dokładnie w jakiej postaci jej oczekuje. Wniósł bowiem, o przyznanie zasiłku okresowego bądź celowego z czego wynika, że oczekiwał pomocy w jednej z tych form. Nie wyjaśniono tego także w momencie aktualizowania wywiadu rodzinnego powielając jego prośbę o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego bądź celowego. Natomiast w odwołaniu od decyzji I instancji skarżący wnosi o jej uchylenie i przyznanie zasiłku celowego na cele wskazane we wniosku z dnia 4 maja 2011 r. W decyzji ostatecznej, w szczególności w jej uzasadnieniu, brak odniesienia do tego, czy skarżący ograniczył swoje żądanie określając tym samym przedmiot postępowania odmiennie i oczekuje jedynie przyznania zasiłku celowego. Decyzja organu I instancji – Miejscowego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. – z dnia[...] maja 2011 r.: 1) odmawia stronie w maju br. świadczeń finansowych z pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego na cele wskazane we wniosku, ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego, 2) ustala, iż w maju br. pomoc w formie zasiłku okresowego i celowego stronie nie przysługuje. Obydwa te rozstrzygnięcia są błędne przez to, że: pierwsze z nich zakłada jakoby podstawą faktyczną odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego było jedynie przekroczenie kryterium dochodowego, drugie natomiast zamiast orzekać w przedmiocie przyznania jednego lub drugiego z tych świadczeń stwierdza w sposób nie mający ugruntowania w przepisach ustawy, iż "w maju br pomoc w formie zasiłku okresowego i celowego stronie nie przysługuje". Przechodząc do oceny motywów decyzji I instancji w tej sprawie należy w pierwszym rzędzie zauważyć brak w aktach sprawy decyzji o przyznaniu skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego stanowiącego jak wynika z materiałów sprawy jedyny składnik dochodu skarżącego. Wprawdzie okoliczność, iż tyle wynosi wspomniane świadczenie nie budzi wątpliwości podmiotów postępowania ale orzeczenie to jako integralna część materiału dowodowego powinna znajdować się w aktach sprawy i umożliwiać tym samym kontrolę sądowoadministracyjną. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego zamieszczone w osnowie decyzji zostaje wprawdzie motywowane następnie poprzez odniesienie się do przepisu art. 41 ustawy, ale szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w tym uregulowaniu, nie został należycie oceniony w świetle sytuacji skarżącego. Organ I instancji bowiem stwierdza ogólnie: "Obecnie nie ustalono, aby zachodziły szczególnie uzasadnione okoliczności, które pozwoliłyby na przyznanie pomocy stronie w formie specjalnego zasiłku celowego, a ośrodek dysponując ograniczoną ilością środków w pierwszej kolejności rozpatruje wnioski osób i rodzin, których dochód nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego. Specjalny zasiłek celowy jest przyznawany wyjątkowo w szczególnie uzasadnionych przypadkach i w żadnym razie nie może stanowić on stałej formy pomocy. Na tle innych osób i rodzin oczekujących pomocy a nieposiadających żadnego dochodu, sytuacja strony jest niepodważalnie lepsza. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w J. G. w ramach swoich ustawowych zadań, w pierwszej kolejności pomaga osobom znajdującym się w skrajnie trudnej sytuacji życiowej posiadając ograniczone środki finansowe na realizację tychże zadań". Nawet pobieżna analiza tego fragmentu uzasadnienia pozwala przyjąć, że wspomniane wyrażenie nieostre (szczególnie uzasadniony przypadek) nie zostało właściwie rozpoznane. W szczególności nie wskazano okoliczności uzasadniających brak takiego przypadku; nie do przyjęcia jest przy tym stwierdzenie organu I instancji, że sytuacja strony jest niepodważalnie lepsza jeśli wcześniej sytuacji tej dokładnie nie scharakteryzowano. Nie można wykluczyć, że takie rozstrzygnięcie decyzji okaże się w tej mierze trafne, ale bez dokładnego ustalenia i oceny stanu faktycznego jest to obecnie przedwczesne. Decyzji ostatecznej zaś zarzucić trzeba już na samym wstępie, że utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję akceptuje tym samym rozstrzygnięcie I instancji w pkt 2, co do którego zastrzeżenia zgłoszono już wyżej. Niezależnie od tego w swojej sentencji upraszcza ona przedmiot postępowania I instancji sprowadzając go do odmowy przyznania skarżącemu świadczeń finansowych z pomocy społecznej w maju 2011 r. chociaż ustawie o pomocy społecznej tak ujęte świadczenie nie jest znane – jest ono konkretyzowane instytucją zasiłków: celowego, okresowego, specjalnego celowego, itp. Rozważania organu odwoławczego koncentrują się szerzej na istotnych kwestiach tego postępowania jednakże opierają się one w dalszym ciągu na postępowaniu przeprowadzonym w I instancji natomiast stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji zdają się świadczyć, iż wiedza organów orzekających w sprawie jest szersza niż to co zawiera materiał aktowy sprawy. Dotyczy to w szczególności kwestii zajmowania przez skarżącego i pozostałych członków jego rodziny mieszkania spółdzielczego a także ponoszenia kosztów jego utrzymania. Organ odwoławczy stwierdza, że obciążają one głównie matkę skarżącego do której lokal ten należy ale poza dołączonymi do akt sprawy rachunkami wystawionymi na jej imię i nazwisko brak innych dowodów potwierdzających tą tezę. Skarżący nie kwestionuje wprawdzie, że w 1/3 koszty te ponosi osobiście ale jeśli uwzględni się jego wywody z pism znajdujących się w aktach sprawy to zarysowuje się najbardziej doniosła wątpliwość, czy w mieszkaniu tym istotnie prowadzone są odrębne gospodarstwa domowe i czy w rzeczywistości nie jest tak, że prowadzi rodzina jedno gospodarstwo domowe, a wówczas inaczej przedstawiałaby się kwestia dochodu skarżącego. Wreszcie zauważyć należy, iż organ odwoławczy dopuszcza się błędu w reasumpcji swoich wywodów wskazując, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Tymczasem ocena tego rodzaju nie stanowi domeny orzekającego organu administracyjnego, który w postępowaniu odwoławczym ma obowiązek ponownie załatwić sprawę administracyjną w jej całokształcie. W tym przypadku braki w ustaleniach faktycznych postępowania uniemożliwiały trafne rozstrzygnięcia obu organów. W końcu podnieść należy, że organy orzekające jednym postępowaniem obejmują dwie sprawy. Tymczasem wymagało to przeprowadzenia odrębnych postępowań administracyjnych i zakończenia ich odrębnymi decyzjami administracyjnymi. W piśmiennictwie przyjmuje się, że "przez sprawę administracyjną w postępowaniu administracyjnym rozumiemy pewną konkretną sytuację życiową, w której interes indywidualny i interes społeczny mają znaleźć wyraz na podstawie prawa administracyjnego w formie władczego rozstrzygnięcia po przeprowadzeniu określonego postępowania". Zgodnie natomiast z postanowieniami art. 104 § 1 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepis kodeksu stanowi inaczej. Regułą jest więc wydanie w jednej sprawie jednej decyzji. Za taką interpretacją pojęcia sprawy administracyjnej przemawia również gramatyczna wykładnia art. 66 § 1 kpa, w którym wyraźnie mówi o jednym podaniu wniesionym w kilku sprawach. W związku z powyższym w stosunku do kilku spraw (zwłaszcza przed różnymi organami) powinno toczyć się kilka postępowań administracyjnych. W dalszym postępowaniu posądowym organ I instancji w szczególności powinien dokładnie określić przedmiot postępowania w sprawie i stosownie do niego przeprowadzić postępowanie wyjaśniające podstawę faktyczną żądania skarżącego stosownie do uwag uzasadniających wyrok. Jeśli przedmiotem orzekania organ administracyjny uczyni zasiłek celowy (okresowy) specjalny starannego ustalenia wymagać będą okoliczności przemawiające za istnieniem (bądź przeciw istnieniu) okoliczności uzasadniających szczególnie uzasadniony przypadek z art. 41 ustawy. Dopiero tak wyjaśnione okoliczności sprawy powinny znaleźć się u podstaw rozstrzygnięcia w przedmiocie żądania skarżącego przyznania mu pomocy społecznej w określonej przezeń formie. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę wytknięte wcześniej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt II znajduje oparcie w art. 152 powołanej ustawy. Podstawę kosztów stanowi art. 250 cyt. ustawy i § 2 ust. 3 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).