IV SA/Wr 548/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak- Kubiak Sędzia WSA Wanda Wiatkowska- Ilków( spr.) Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi N. R. na uchwałę Rady Miejskiej Zgorzelca z dnia 17 czerwca 2008 r. nr 188/08 w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie Ogólnopolskiego Festiwalu Piosenki Greckiej postanawia odrzucić skargę Skarżący N. R. wniósł o uchylenie uchwały nr 188/08 z dnia 17 czerwca 2008r. Rady Miejskiej w Zgorzelcu, a także uchwały Nr 209/08 z 5 września 2008r. w sprawie załatwienia skargi z dnia 3 lipca 2008r. N. R. na działalność burmistrza miasta Zgorzelca. Zarządzeniem z dnia 4 grudnia 2008r. skargę na uchwałę nr 209/08 wyłączono do odrębnego rozpoznania. Uzasadniając wniosek o uchylenie uchwały Nr 188/08 z dnia 17 czerwca 2008r. Rady miejskiej w Zgorzelcu zainteresowany podniósł, że Rada Miejska w Zgorzelcu podjęła 15 czerwca 1998r. uchwałę Nr 463/08 w sprawie Ogólnopolskiego Festiwalu Piosenki Greckiej. Z treści tej uchwały wynikało, że festiwal ten będzie organizowany w Zgorzelcu corocznie, jako ujęty w kalendarzu stałych imprez kulturalnych miasta oraz, że w budżecie miasta na każdy rok będą zagwarantowane środki finansowe na organizacje festiwalu. Zgodnie z uchwałą władze miasta przeznaczały na organizację festiwalu odpowiednie środki, a jego organizację powierzono od początku firmie skarżącego - Agencji Artystycznej "Orfeusz". Skarżący rozpoczynając przygotowania do festiwalu podjął rozmowy z burmistrzem miasta, który zgodził przeznaczyć na w/w cel kwotę 50.000 zł. Po rozmowach z burmistrzem, podczas, których skarżący przypomniał, że budżecie miasta są zgromadzone środki na edycje festiwalu burmistrz podjął inicjatywę uchwałodawczą o uchylenie uchwały. Rada Miejska uczyniła to zaskarżoną uchwałą z 17 czerwca 2008r. - wówczas to zaproponowano dofinansowanie festiwalu kwotą 10.000 zł. Ta propozycja była zaskakująca, gdyż na organizację festiwalu zaplanowano w ramach dofinansowania MDK odpowiednie środki, wcześniej. Skarżący dodał, że uchwała z dnia 17 czerwca 2008 nr 188/08 została podjęta tylko po to aby w praktyce zlikwidować festiwal. Jest ona również wyrazem niechęci burmistrza do tego festiwalu i do skarżącego. Istotą skargi jak podkreślił jest to, że burmistrz miasta jest zobowiązany do wykonania uchwał Rady Miejskiej i budżetu miasta. Uchwała nr 463/98 zagwarantowała środki za zorganizowanie festiwalu - ale burmistrz nie przeznaczył pieniędzy w wysokości gwarantującej zorganizowanie festiwalu. Uchwała nr 188/08 z 17 czerwca 2008r. została podjęta w trakcie roku budżetowego umożliwiając realizację jednej z największych miejskich imprez kulturalnych, do której przygotowania były daleko zaawansowane i na którą przeznaczono duże nakłady finansowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie jej oddalenie jako niezasadnej. W uzasadnieniu dotyczącym uchwały Nr 188/08 z dnia 17 czerwca 2008r. stwierdzono, że podjęto ją działając na podstawie art. 18 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w brzmieniu: do wyłącznej właściwości rady gminy należy (...) ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności". Uchylona uchwała, w § 1 ustalała, iż corocznie w Zgorzelcu będzie organizowany Ogólnopolski Festiwal Piosenki Greckiej, który zostanie ujęty w kalendarzu stałych imprez kulturalnych miasta. W § 2 zapisano, iż w budżecie miasta na dany rok należy przewidzieć środki finansowe niezbędne na organizację Ogólnopolskiego Festiwalu Piosenki Greckiej. W podstawie prawnej uchylonej uchwały został wskazany art. 18 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (obecnie ustawy o samorządzie gminnym, dalej "u.s.g.") w brzmieniu: " Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej." Przynajmniej częściowy zakres regulacji uchylonej uchwały (§1) znajduje podstawę w treści powołanego wyżej art. 18 ust 2 pkt 2 u.s.g. Określając charakter prawny wytycznych rady gminy dla burmistrza, należy odnieść się do zwrotu użytego w cytowanym przepisie. Chodzi o "stanowienie o kierunkach działania wójta". Wytyczne zatem nie mogą przybierać charakteru poleceń takiego, a nie innego konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy. Określanie kierunków działania niewątpliwie obejmuje wskazywanie hierarchii priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań burmistrza, może też wskazywać konieczność zajęcia się przez wójta pewnymi sprawami, które mieszczą się w zadaniach gminy, ale nie zostały bezpośrednio wymienione w zakresie działania poszczególnych organów gminy. Określanie kierunków działania burmistrza nie może natomiast obejmować możliwość nakazania stosowania konkretnych prawnych form działania w celu załatwienia przez wójta określonych spraw. Ustawodawca bowiem postanowił o kierunkach działania, a nie o formach działania. Uchwała rady gminy powinna mieć zatem charakter określenia celów i priorytetów, a nie polecenia załatwienia jednej, bądź nawet kilku konkretnie wymienionych spraw, w określony przez radę sposób. W tym zakresie uchwała wykraczałaby poza swą podstawę prawną, co powodowało by jej nieskuteczność i nieważność, jako podjętej bez podstawy prawnej. Zapis § 2 omawianej uchwały stanowi przykład regulacji wykraczającej poza podstawę prawną uchwały, gdyż narzuca organowi wykonawczemu sposób i formę realizacji wskazanego celu - Gmina ma w całości samodzielnie sfinansować organizację Ogólnopolskiego Festiwalu Piosenki Greckiej. Nadto zapis ten narusza wyłączną kompetencje organu wykonawczego do konstruowania budżetu gminy. Przytoczone argumenty stanowiły podstawę skierowania do Rady przez Burmistrza projektu uchwały uchylającej, a następnie podjęcia tejże uchwały przez Radę. Zdaniem Miasta uchwała z dnia 17 czerwca 2008 r. Nr 188/08 w sprawie uchylenia uchwały w sprawie ogólnopolskiego Festiwalu Piosenki Greckiej nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego z uwagi na opisany wyżej charakter aktu wewnętrznego oraz na fakt, że nie dotyczy ona sprawy z zakresu administracji publicznej. Nadto skarżący nie wezwał Rady Miasta Zgorzelec do usunięcia zarzucanych naruszeń, zgodnie z art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tych względów skarga, jako niedopuszczalna winna zostać przez Sąd odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej z dnia 17 czerwca 2008r. nr 188/08 w sprawie uchylenia uchwały o powołaniu Ogólnopolskiego Festiwalu Piosenki Greckiej. Stanowi ona w § 1 że "uchyla się uchwałę Nr 463/98 Rady Miejskiej w Zgorzelcu z dnia 15 czerwca 1998r. w sprawie Ogólnopolskiego Festiwalu Piosenki Greckiej. W §2 "wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta Zgorzelec". W §3 - "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Uchylona uchwała Rady Miejskiej w Zgorzelcu z dnia 15 czerwca 1998r. Nr 463/98 stanowiła, że corocznie w Zgorzelcu organizowany będzie Ogólnopolski Festiwal Piosenki Greckiej, a ponadto w §2, że w budżecie miasta na dany rok należy przewidzieć środki finansowe niezbędne na organizację tego festiwalu. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący oparł ją na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. tekst jednolity z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). § 1 tego artykułu, stanowi "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Z przepisu powyższego wynika, że legitymację do wniesienia skargi oparto na kryteriach interesu prawnego. Oznacza to, że ze skargą może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Ponadto z powyższego przepisu wynika, że zaskarżenie musi dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej, zaś wniesienie skargi ma poprzedzać wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Obowiązkiem Sądu w pierwszej kolejności, jest zbadanie czy skarżący spełnia przesłanki wymienione w art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przede wszystkim zaś, czy spełniał warunek formalny w postaci wezwania do usunięcia naruszenia. Wykonanie tej czynności otwiera możliwości ustalenia czy skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi i merytorycznego rozpoznania sprawy. Według skarżącego spełnił ten ustawowy obowiązek albowiem z całej korespondencji wynika, że nie godzi się z zaskarżoną uchwałą. Jako zaś pismo wzywające do usunięcia naruszenia - czyli uchylenia lub zmiany uchwały z dnia 17 września 2008r. wskazał swoje pismo z dnia 23 lipca 2008r. Orzecznictwo i doktryna przyjmują iż brak wezwania do usunięcia naruszenia prawa skutkuje odrzuceniem skargi przez Sąd, a ponadto, że wezwanie to powinno być kierowane do organu, który podjął kwestionowaną uchwałę (post. z dnia 8 kwietnia 2002r. NSA IV SA 3595/01 Lex 82642, post. NSA z 24 stycznia 1995r. II SA 105/95, ONSA 1996 Nr 2, poz. 81. Według komentarza do ustawy o Samorządzie Gminnym - opracowanego przez Andrzeja Szewca, Gabrielę Jyż i Zbigniewa Pławeckiego Dom Wydawniczy ABC-2005 str. 610, dopuszczalne jest skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia do wójta nawet wówczas, gdy wezwanie dotyczy uchwały Rady, a nie zarządzenia wójta z uwagi na fakt - że zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym,- wójt reprezentuje gminę ze zewnątrz". Po analizie treści pism dołączonych do skargi- łącznie ze wskazanym pismem skarżącego pismo z dnia 23 lipca 2008r. Sąd stwierdza, że żadne z nich odpowiada wymogom wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pismo skarżącego z dnia 28 lipca 2008r. wskazuje dotychczasowe zasady finansowania festiwalu i stwierdza, że w budżecie Miasta na rok 2008, w grudniu 2007, przewidziano pewnie kwoty na organizację festiwalu. Podobnie pismo z 19 sierpnia 2008r. kierowane do Przewodniczącego i Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej - zawiera ocenę w sprawie zoopiniowania jako niezasadnej skargi zainteresowanego z dnia 3 lipca 2007r., a także prośbę o włączenie opinii przygotowanej przez skarżącego do materiałów zgromadzonych na sesję. Pismo z 3 lipca 2008r. do Rady Miejskiej odnosiło się również do budżetu jaki zagwarantowano na rok 2008 na organizację festiwalu. Taką samą myśl zawiera pismo skarżącego z 15 lipca 2008r. Wskazuje, że uchylenie uchwały z 17 czerwca 2008r. nie może dotyczyć roku budżetowego 2008r., gdyż środki na festiwal zagwarantowano w 2007r. Wymienione przez skarżącego pismo wnioskodawcy z dnia 23 lipca 2007r. adresowane do Przewodniczącego Rady Miejskiej odnosi się do udziału skarżącego w posiedzeniu Komisji rewizyjnej. W dalszej części ponownie podnosi kwestię finansowania festiwalu w 2008r. W piśmie tym ponownie stwierdzono, że uchylenie uchwały o festiwalu z 17 czerwca 2008r. odniesie skutek dopiero w 2009 roku. Wspomina się w nim także, że radny I.A. wystąpił w sprawie poprawienia uchwały o festiwalu. Po czym następuje uwaga skarżącego, że "zmiana stanowiska była by zadośćuczynieniem w dotychczasowym stanowisku Burmistrza Miasta i Rady Miasta Zgorzelec". Wspomina też możliwość polubownego załatwienia problemu. Reasumując, żadne z powyższych pism nie zawiera wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w którym stanowi art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący oświadczył na rozprawie w dniu 10 marca 2008r., że po 23 lipca 2008r. nie składał pism wzywających do usunięcia naruszenia prawa. Wskazane wyżej okoliczności powodują, że wniesienie skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminy jest niedopuszczalne i dlatego po myśli art. 58§1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało ją odrzucić.