IV SA/Wr 553/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w dniu 8 października 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. M. na pismo Prezydenta W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw prawnych do przyznania uprawnień współnajemcy lokalu mieszkalnego postanawia: odrzucić skargę, II zwrócić uiszczony wpis w kwocie 200 (dwieście) zł. W niniejszej sprawie S. M. złożył skargę na "akt Prezydenta W. z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, a to stwierdzenie braku podstaw prawnych do przyznania skarżącemu uprawnień współnajemcy lokalu mieszkalnego" z dnia [...] nr [...]. Skarżący złożył w Urzędzie Miejskim W. wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu przy ulicy K. [...] w związku z tym, iż został ustanowiony opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionej M. B. – najemcy lokalu mieszkalnego przy ulicy K. [...] we W., pochodzącego z mieszkaniowego zasobu Gminy W. (umowa najmu z dnia 1 kwietnia 1995 r.). Skarżący domagał się statusu współnajemcy przedmiotowego lokalu. Zaskarżonym pismem z dnia [...] wyjaśniono skarżącemu, że nie zachodzą przesłanki prawne do przyznania mu uprawnień współnajemcy lokalu, bowiem ustanowienie go opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionej M.B. nie stanowi podstawy do zmiany stron umowy najmu z dnia 1 kwietnia 1995 r. Jednocześnie poinformowano skarżącego, że wyżej wymieniona nadal pozostaje najemcą lokalu, a skarżący jako opiekun prawny posiada stosowne postanowienie Sądu do reprezentowania jej interesów. Motywując swe stanowisko skarżący m.in. podniósł, że tutejszy Sąd jest właściwy do rozpoznania jego skargi, albowiem stwierdzenie przez Prezydenta W., iż nie zachodzą przesłanki prawne do przyznania mu uprawnień współnajemcy jest aktem z zakresu administracji publicznej i dotyczy uprawnienia wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Wskazał, że nie zgadza się z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, jakoby stwierdzenie przez organ wykonawczy gminy, że dana osoba nie ma uprawnień do zawarcia umowy najmu lokalu znajdującego się w zasobie komunalnym, po uprzednim przeprowadzeniu stosownego postępowania kwalifikacyjnego, nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, gdyż bezpośrednio skutkuje to tym, że jednostka nie może zaskarżyć aktu do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. W opinii skarżącego uprawnienie lub obowiązek z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.); dalej p.p.s.a. może wynikać pośrednio z przepisów prawa. Jak stwierdził, zaskarżony akt nie jest skierowany do nieograniczonej i nieoznaczonej liczby adresatów zainteresowanych zawarciem z Gminą W. umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu tej jednostki samorządu terytorialnego, a odnosi się on konkretnie do sytuacji prawnej indywidualnie oznaczonego podmiotu. Podał też, że uznanie przez organ uprawnień członka korporacji gminnej do zawarcia umowy najmu lokalu znajdującego się w zasobie komunalnym, mieści się w zakresie administracji publicznej, gdyż dotyczy zarządu mieniem gminy oraz realizuje zadanie własne gminy polegające na zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, a ściślej potrzeb mieszkaniowych, które zostały określone nie tylko w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.); dalej ustawa o ochronie praw lokatorów ale i w art. 166 ust. Konstytucji RP, czy też w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.); dalej ustawa o samorządzie gminnym. Według skarżącego nie można tracić z pola widzenia tego, że na przedpolu zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, która to czynność ma niewątpliwie charakter cywilny, organ wykonawczy gminy, do którego zadań expressis verbis zaliczono gospodarowanie mieniem komunalnym, prowadzi postępowanie kwalifikacyjne, przybierające postać umowy najmu, a więc dokonuje czynności stricte administracyjnych. Uznając, iż sprawa stwierdzenia, czy członkowi korporacji gminnej przysługuje prawo do zawarcia umowy najmu lokalu znajdującego się w zasobie komunalnym jest sprawą cywilną, w sytuacji, gdy organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie ma obowiązku zawrzeć tegoż kontraktu, a jedynie taką możliwość, nigdy nie doprowadzi do uwzględnienia powództwa z art. 64 k.c., bowiem sąd cywilny – w przeciwieństwie do sądu administracyjnego – skupia się przede wszystkim na ocenie, czy istnieje powinność. Wynika to z tego, że ocena słowa "może" w prawie cywilnym jest zupełnie inna, niż ocena tego samego wyrażenia w prawie administracyjnym. Bezpośrednim skutkiem poglądu prezentowanego m.in. w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pozbawienie prawa jednostki do sądu, jak również brak sądowej kontroli organów wykonawczych gminy nad zarządem mieniem komunalnym oraz nad wywiązywaniem się z zadań określonych w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Mając na względzie powyższe wyliczenie stwierdzić należy, że zaskarżone pismo Prezydenta W. z dnia [...], informujące o braku podstaw prawnych do przyznania skarżącemu uprawnień współnajemcy lokalu, nie spełnia wymogów koniecznych do zakwalifikowania go do którejkolwiek z form aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a sprawa niniejsza jako sprawa cywilna należy do właściwości sądu powszechnego. Podkreślenia wymaga, iż zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy uregulowane zostały w ustawie o ochronie praw lokatorów. Ustawa ta nie przewiduje załatwiania spraw przyznawania uprawnień współnajemcy lokalu w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Odnosi się to również do czynności poprzedzających nawiązanie stosunku najmu. Tym bardziej w sytuacji, gdy w oparciu o zasady ustalone przez prawo miejscowe, nie prowadzono wobec skarżącego żadnego postępowania kwalifikacyjnego, mającego potencjalnie zakończyć się popisaniem umowy najmu. Prawdą jest, że realizowane przez gminę zadania związane z zapewnieniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy są zadaniami z zakresu administracji publicznej. Niemniej jednak znamiennym jest, że skarżący wystąpił z wnioskiem o zawarcie umowy, która uczyniłaby go współnajemcą lokalu wynajętego już wcześniej przez inną osobę. Te kwestie zaś są bezsprzecznie regulowane umowami cywilnoprawnymi i do rozstrzygania sporów w tym zakresie właściwe są sądy powszechne. Z uwagi więc na to, że rozważana sprawa ma charakter cywilnoprawny Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. Pkt II sentencji postanowienia znajduje uzasadnienie w art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.