IV SA/Wr 555/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Protokolant starszy referent sądowy Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych I. oddala skargę w całości; II. przyznaje adwokat J. M. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym 23 % podatku VAT, tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Przedmiotem skargi B. M. (dalej jako strona lub skarżąca) jest decyzja Wojewody D. (dalej jako Wojewoda lub organ odwoławczy) z dnia [...] października 2020r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2020r. poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. jedn. Dz. U. z 2020r., poz. 1409, dalej jako u.p.z.), utrzymująca w mocy decyzję Starosty L. (dalej jako Starosta lub organ I instancji) z dnia [...] sierpnia 2020r., nr [...], o odmowie przyznania stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jak wynika z zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy, Starosta decyzją z dnia [...] sierpnia 2020r. odmówił stronie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 18 lipca 2020r. stwierdzając, że strona nie spełniła warunków do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych albowiem w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania nie udokumentowała co najmniej 365 dni okresu uprawniającego do zasiłku, o którym mowa w art. 71 ust. 1 i ust. 2 u.p.z. W podstawie prawnej decyzji organ I instancji powołał art. 104 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b) oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.p.z. W odwołaniu od decyzji Starosty strona wniosła o ponowne wyliczenie okresów pracy wskazując, że w wydanym zaświadczeniu zleceniodawca - A sp. z o.o. nie zawarł informacji odnośnie tego, czy od uzyskanych wynagrodzeń były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Strona zarzuciła, powołując się na dołączone do odwołania zaświadczenie o zarobkach z dnia 28 sierpnia 2020r., że otrzymała od zleceniodawcy zaświadczenie o tym, że od wynagrodzenia wyszczególnionego w tym zaświadczeniu odprowadzone zostały składki społeczne oraz na Fundusz Pracy. Uzupełniająco dodała, że wskutek pandemii straciła zatrudnienie i nie ma obecnie żadnego dochodu. Wskazując na powyższe zwróciła się z zapytaniem, czy Urząd Pracy nie posiada żadnych narzędzi pomocy dla takich osób jak strona. Wojewoda, powołaną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty L. Organ odwoławczy swoje rozstrzygnięcie oparł na ustaleniach, że strona w dniu 18 lipca 2020r. złożyła wniosek o dokonanie rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej. Na podstawie złożonych przez nią dokumentów i oświadczeń, decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2020r., nr [...], uznano ją za osobę bezrobotną z dniem 18 lipca 2020r. Następnie, strona przedłożyła zaświadczenie potwierdzające świadczenie usług na podstawie umowy zlecenia w firmie A sp. z o.o. w okresach od 2 stycznia 2019r. do 4 stycznia 2019r., od 7 stycznia 2019r. do 9 stycznia 2019r., od 21 stycznia 2019r. do 25 stycznia 2019r., od 28 stycznia 2019r. do 31 stycznia 2019r., od 4 lutego 2019r. do 8 lutego 2019r., od 11 lutego 2019r. do 15 lutego 2019r., od 19 lutego 2019r. do 22 lutego 2019r., od 25 lutego 2019r. do 25 lutego 2019r., od 4 marca 2019r. do 7 marca 2019r., od 9 marca 2019r. do 9 marca 2019r., od 12 marca 2019r. do 15 marca 2019r., od 19 marca 2019r. do 22 marca 2019r., od 25 marca 2019r. do 28 marca 2019r. Natomiast w dniu 17 sierpnia 2020r. do Urzędu Pracy w L. wpłynęło zaświadczenie potwierdzające świadczenie przez stronę usług w ramach umowy zlecenia w firmie B sp. z o.o. w okresie od 1 kwietnia 2019r. do 31 marca 2020r. Z treści tego oświadczenia wynikało, że w miesiącach - kwietniu, sierpniu i grudniu 2019r. a także, w marcu 2020r. strona nie uzyskała wynagrodzenia w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, a zatem w tych miesiącach jej pracodawca nie miał obowiązku odprowadzania składek na Fundusz Pracy. Na tle tych ustaleń Wojewoda przytoczył treść art. 71 ust. 1 u.p.z. wskazując, że bezrobotnemu przysługuje prawo do zasiłku za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składni na Fundusz Pracy. W ocenie organu drugiej instancji, biorąc pod uwagę wszystkie okresy wykonywania przez stronę umowy zlecenia, w których uzyskała ona wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę tj. od 2 stycznia 2019r. do 4 stycznia 2019r., od 7 stycznia 2019r. do 9 stycznia 2019r., od 21 stycznia 2019r. do 25 stycznia 2019r., od 28 stycznia 2019r. do 31 stycznia 2019r., od 4 lutego 2019r. do 8 lutego 2019r., od 11 lutego 2019r. do 15 lutego 2019r., od 19 lutego 2019r. do 22 lutego 2019r., od 25 lutego 2019r. do 25 lutego 2019r., od 4 marca 2019r. do 7 marca 2019r., od 9 marca 2019r. do 9 marca 2019r., od 12 marca 2019r. do 15 marca 2019r., od 19 marca 2019r. do 22 marca 2019r., od 25 marca 2019r. do 28 marca 2019r., należało stwierdzić, że suma tych okresów jest niewystarczająca do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, tj. od dnia 17 stycznia 2019 r. do dnia 17 lipca 2019 r. strona udokumentowała bowiem 278 dni wobec wymaganych przez ustawodawcę co najmniej 365 dni uprawniających do zasiłku. Końcowo organ odwoławczy podniósł, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewidują żadnych odstępstw od przewidzianych w nich zasad i nie dają organom administracji żadnych uprawnień do uznaniowego przyznawania prawa do zasiłków dla bezrobotnych. W skardze wniesionej do tut. Sądu strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa: 1) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego; 2) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności uniemożliwienie uczestnictwa podczas przeprowadzanego w sprawie dowodu oraz uniemożliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, mimo braku okoliczności uzasadniających odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu z uwagi na okoliczności wymienione w art. 10 § 2 k.p.a. W rozwinięciu tych zarzutów skarżąca podniosła, że po uzupełnieniu karty bezrobotnego, Powiatowy Urząd Pracy zobowiązał ją do przedłożenia karty zaświadczenia o zarobkach od ostatnich zleceniodawców, co strona uczyniła. Skarżąca wyjaśniła również, że w dwóch zaświadczeniach, zleceniodawcy nie określili, czy był opłacany Fundusz Pracy, w związku z czym, nie uznano tych zaświadczeń. Dalej argumentowała, że wnosząc o ponowne rozpatrzenie prawa do zasiłku strona przedłożyła oświadczenie, że składki na Fundusz Pracy były opłacane. Powiatowy Urząd Pracy ponownie odmówił stronie prawa do zasiłku i sprawę przekazał do Starosty, który przekazał ją z kolei Wojewodzie. Wskazując na powyższe skarżąca podniosła, że w całej tej procedurze nie miała możliwości uzupełnienia dowodów. Wskazała, że jej trzej ostatni zleceniodawcy (C sp. z o.o., A sp. z o.o., B sp. z o.o.) to tak naprawdę ten sam zleceniodawca, tyle że działający pod różnymi nazwami. Zaznaczyła, że o zmianie firmy dowiedziała się z umowy. Zaakcentowała również, że wielokrotnie podejmowane przez nią próby zmiany umowy zlecenia na umowę o pracę okazały się bezskuteczne. Do skargi strona dołączyła wydruki korespondencji mailowej ze zleceniodawcą. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Poddana kontroli Sądu decyzja Wojewody dotyczy odmowy przyznania stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 18 lipca 2020 r. W okolicznościach faktycznych sprawy bezsporną okolicznością jest to, że w dniu 18 lipca 2020 r. skarżąca uzyskała status osoby bezrobotnej. Kwestią sporną pozostaje natomiast ocena, czy strona wykazała spełnienie przesłanek warunkujących przyznanie jej prawa w postaci zasiłku dla bezrobotnych. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi natomiast przepis art. 71 ust. 1 u.z.p. W orzecznictwie sądowym wskazuje się (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1880/17, CBOSA), że objęty zakresem normowania art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z. okres 365 dni nie musi mieć charakteru ciągłego, dopuszcza się przerwy, ważne jest jedynie, aby zaliczane okresy występowały w czasie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania i po zsumowaniu równe były przynajmniej 365 dniom. Dalej należy wskazać, że z uwagi na okoliczność, iż skarżąca w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania świadczyła usługi na podstawie umowy zlecenia, w sprawie zastosowanie znalazł przepis art. 71 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. c) u.p.z. Warto w tym miejscu podkreślić, że jak wynika z treści art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.p.a., w przypadku osoby świadczącej usługi na podstawie umowy zlecenia, okres świadczonej pracy na podstawie umowy zlecenia jest zaliczany do okresu uprawniającego do zasiłku tylko wtedy, gdy podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca (por. także wyroki WSA w Krakowie: z dnia 6 lipca 2020r., sygn. akt III SA/Kr 243/20, oraz z dnia 10 maja 2019r., sygn. akt III SA/Kr 323/19, CBOSA). W nawiązaniu do okoliczności faktycznych sprawy należy stwierdzić, że skoro dzień rejestracji skarżącej jako osoby bezrobotnej przypadał na 18 lipca 2020r., to okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzający dzień tego zarejestrowania przypadał pomiędzy 17 stycznia 2019r. a 17 lipca 2020r. Z zaskarżonej decyzji oraz z poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wynika, że rozliczenia z tego właśnie okresu stanowiły podstawę dokonanych przez organy ustaleń faktycznych, przy uwzględnieniu regulacji odpowiednich rozporządzeń Rady Ministrów w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej przypadających w 2019r. i 2020r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1794 i z 2019 r., poz. 1778). Jak trafnie wskazuje organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w 2019 r. wynagrodzenie minimalne za pracę wynosiło 2.250 zł brutto, a w 2020 r. wynagrodzenie tego rodzaju wynosiło 2.600 brutto. W nawiązaniu do powyższego zasadnie zwraca uwagę organ I instancji w decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r., że z przedłożonego przez stronę zaświadczenia potwierdzającego świadczenie usług na podstawie umowy zlecenia w firmie A sp. z o.o. w okresach: od 2 stycznia 2019r. do 4 stycznia 2019r., od 7 stycznia 2019r. do 9 stycznia 2019r., od 21 stycznia 2019r. do 25 stycznia 2019r., od 28 stycznia 2019r. do 31 stycznia 2019r., od 4 lutego 2019r. do 8 lutego 2019r., od 11 lutego 2019r. do 15 lutego 2019r., od 19 lutego 2019r. do 22 lutego 2019r., od 25 lutego 2019r. do 25 lutego 2019r., od 4 marca 2019r. do 7 marca 2019r., od 9 marca 2019r. do 9 marca 2019r., od 12 marca 2019r. do 15 marca 2019r., od 19 marca 2019r. do 22 marca 2019r., od 25 marca 2019r. do 28 marca 2019r. wynika, że w tym czasie strona uzyskała wynagrodzenie w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, ale jednocześnie brak w tym zaświadczeniu informacji o tym, czy od uzyskanego wynagrodzenia odprowadzone były składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. Z tych względów zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęto, że potwierdzone wspomnianym zaświadczeniem okresy świadczenia przez stronę usług zlecenia na rzecz tego podmiotu nie mogą podlegać zaliczeniu do nabycia uprawnień dla bezrobotnych. Z kolei, z drugiego zaświadczenia przedłożonego przez stronę, tj. zaświadczenia wystawionego przez B sp. z o.o. (potwierdzającego świadczenie usług w tej firmie w ramach umowy zlecenia w okresie od 1 kwietnia 2019r. do 31 marca 2020r.) wynika, że w kwietniu, sierpniu oraz grudniu 2019 r. oraz w marcu 2020 r. strona nie uzyskała co najmniej minimalnego wynagrodzenia, jakie regulowane było w tym czasie stosownym rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej. Z tych względów w tych miesiącach jej pracodawca nie miał obowiązku odprowadzania składek na Fundusz Pracy. Z akt sprawy nie wynika również, by takowe składki zostały za te miesiące odprowadzone. W sumie, także i w tym przypadku zasadnie przyjęto, że świadczenie usług z tytułu umowy zlecenia za wymienione 4 miesiące nie będzie podlegało zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych. Sąd aprobując, omówione wyżej i szczegółowo przedstawione w decyzjach obu organów, rozliczenia w tym zakresie w konsekwencji podzielił ich końcową konkluzję, wynikającą z normatywnych przesłanek art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.p.z., że skarżąca, spośród wymaganych przez ustawodawcę 365 dni, udokumentowała jedynie 278 dni uprawniających do zasiłku. Kierując się przedstawioną wyżej argumentacją Sąd uznał, że Wojewoda, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem odmowa przyznania stronie zasiłku dla bezrobotnych była - w rozważanych okolicznościach faktycznych - uzasadniona. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.p.z. Odnosząc się z kolei do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 k.p.a. należy wskazać, że w sprawie organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji spełniają wymogi z art. 107 § 3 k.p.a., albowiem zawierają niezbędne ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem prawnym. Ustosunkowując się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. należy wskazać, że tego rodzaju uchybienie tylko wtedy uzasadniać będzie wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, gdy zostanie wykazane, że strona została pozbawiona możliwości wyrażenia swojego stanowiska, a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4262/21,CBOSA). W okolicznościach faktycznych sprawy taka sytuacja nie zachodzi. Dołączona do skargi dokumentacja mailowa stanowi prywatną korespondencję pomiędzy stroną a jej zleceniodawcą i dotyczy głównie wymiany poglądów na temat charakteru zatrudnienia strony. Akcentowane przez stronę w skardze próby zawarcia umowy o pracę nie mają znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia w sprawie, podobnie jak, kwestionowany przez stronę, sposób rozliczenia się z wykonanych usług. Na zakończenie należy nadmienić, że w sprawie nie miały znaczenia normatywnego podnoszone przez stronę okoliczności związane z utratą dochodu z powodu pandemii Covid-19, gdyż w tym zakresie ustawodawca nie wprowadził nowych rozwiązań legislacyjnych uchylających czy czasowo zawieszających stosowanie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.p.z, który jest przepisem o charakterze bezwzględnie obowiązującym, nie dającym organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnym. Stąd też trudna sytuacja materialna strony spowodowana utrata zatrudnienia w czasie trwania pandemii nie uprawniała organy administracji publicznej do wydania rozstrzygnięcia o odmiennej treści, niż to wynika z zaskarżonej decyzji. Kierując się przedstawioną argumentacją, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako u.p.p.s.a.) Sąd wywiedzioną w sprawie skargę w całości oddalił, o czym orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W przedmiocie wynagrodzenia adwokata ustanowionego w ramach pomocy prawnej orzeczono zgodnie z art. 250 § 1 i art. 205 § 2 up.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1714 ze zm.).