IV SA/Wr 567/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Jolanta Sikorska (spraw.) Sędziowie WSA – Lidia Serwiniowska WSA - Marcin Miemiec Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz Po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2005 r. przy udziale --- sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza Miasta P. Z., Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w P. Z. z powołaniem się na przepis art. 104 kpa oraz art. 2 ust. 1, art. 4, art. 6 ust. 9, art. 11, art. 39 i art. 109 ustawy o pomocy społecznej z dnia 15 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 64, poz. 593) odmówił E. S. przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...]r. E. S. złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej w P. Z.wniosek o "zasiłek celowy na podstawie ustawy o pomocy społecznej na cele określone w tej ustawie oraz na opłaty związane z czynszem mieszkaniowym". W dniu [...]r. został wezwany do dostarczenia Ośrodkowi Pomocy Społecznej odpowiednich dokumentów. Dokumenty te przedłożył w dniu [...]r. Nie przedstawił jednak zaświadczenia o wysokości emerytury swojej matki – W. S.. W dniu [...]r. podpisał przeprowadzony wywiad środowiskowy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że E. S. mieszka w lokalu komunalnym wraz z matką emerytką – W. S., która jest głównym najemcą tego mieszkania i ponosi wszystkie koszty związane z jego utrzymaniem. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 w/w ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny powinny przezwyciężać swoje trudne sytuacje życiowe, wykorzystując własne zasoby, możliwości i uprawnienia, a to oznacza, że w pierwszej kolejności powinny być wykorzystane uprawnienia, przysługujące tym osobom i rodzinom na mocy innych ustaw. Natomiast pomoc społeczna staje się niezbędna dopiero wtedy, gdy to nie wystarcza, gdy osoba bądź rodzina wykorzystała swoje zasoby, możliwości i uprawnienia. Wynika to z zasady subsydiarności pomocy społecznej, zgodnie z którą osoby i rodziny są zobowiązane do zaspakajania swoich potrzeb i najbliższej rodziny własnym majątkiem i pracą. Ten obowiązek wzajemnego wspierania się przez członków rodziny, to obowiązek alimentacyjny, czyli prawna powinność dostarczania sobie nawzajem środków utrzymania. Obowiązek ten obciąża wzajemnie między innymi krewnych w linii prostej (rodziców, dzieci) oraz małżonków i wynika to z art. 128 i art. 129 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a prawo do alimentów jest niezbywalne i nie można się go zrzec. Organ wskazał, że matka wnioskodawcy ma stały dochód, gdyż otrzymuje emeryturę w kwocie 826,48 zł miesięcznie. Także żona wnioskodawcy – G. S., z którą wnioskodawca nie ma orzeczonego rozwodu, ani separacji, ma stałą pracę w Zespole Uzdrowisk K.. To właśnie na matce oraz na żonie ciąży obowiązek alimentacyjny, czyli powinność dostarczania niezbędnych środków, w tym środków finansowych skarżącemu w sytuacji, gdy znajduje się on w niedostatku. Zgodnie z treścią przepisu art. 6 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, wnioskodawca nie jest osobą samotną, czyli niepozostającą w związku małżeńskim i nieposiadającą wstępnych ani zstępnych. W związku z tym w myśl art. 2 ust. 1 w/w ustawy wnioskodawca winien w pierwszej kolejności wystąpić o alimenty od swoich najbliższych, to jest do matki, żony oraz pełnoletnich dzieci, a nie żądać świadczeń z pomocy społecznej. Organ wskazał, że osoby oraz rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania z ośrodkiem przy rozwiązywaniu swoich trudnych sytuacji życiowych i podkreślił, że dotychczasowa współpraca była jednostronna, ponieważ to Ośrodek Pomocy Społecznej trzy razy pomógł skarżącemu w uzyskaniu pracy, dzięki czemu przez rok otrzymywał on zasiłek dla bezrobotnych. Podkreślił również, że działania E. S. ograniczają się tylko do wysuwania kolejnych żądań i roszczeń wobec Ośrodka oraz sporządzania skarg i zażaleń, wniosków i pozwów do Urzędu Miejskiego, Urzędu Pracy, Miejskiego Zakładu Komunalnego, sądu, Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W części końcowej decyzji Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej dodał, że postawa wnioskodawcy jest ewidentnie roszczeniowa. Wnioskodawca uważa, że to jemu się wszystko należy, natomiast nikt nie ma prawa żądać czegokolwiek od niego. Organ podkreślił, że wnioskodawca marnotrawi własne środki albowiem pali papierosy i nadużywa alkoholu. E. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. W uzasadnieniu powołał się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...]. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], powołując się na przepis art. 138 § 2 kpa oraz art. 2 ust. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593) uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że jak wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz załączonych dokumentów, odwołujący się jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. od dnia [...]r. jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Mieszka razem z matką lecz prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Podaje, że nie posiada żadnego źródła dochodu. Z informacji Komisariatu Policji w P. Z. z dnia [...]r. wynika, że odwołujący się utrzymuje kontakty z osobami nadużywającymi alkoholu oraz sam go nadużywa. Fakt nadużywania alkoholu wynika także z wniosku Gminnej Komisji Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych do Sądu Rejonowego w K. o zbadanie odwołującego się przez biegłego na sali sądowej, gdyż w wykonaniu zarządzenia Sądu z dnia [...]r. – odwołujący się odmówił poddania się badaniu mającemu na celu wydanie opinii w przedmiocie uzależnienia od alkoholu. Wnioskiem z dnia [...]r. E.S. zwrócił się o przyznanie zasiłku celowego na cele określone w ustawie o pomocy społecznej oraz opłaty związane z czynszem mieszkaniowym. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (461 zł) zwanym kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej – przy wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 (sieroctwo, bezdomność, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba, przemoc w rodzinie, potrzeba ochrony macierzyństwa lub wielodzietność, bezradność w sprawach opiekuńczo – wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, brak umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo-wychowawcze, trudności w integracji osób, które otrzymały status uchodźcy, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizm lub narkomania, zdarzenie losowe i sytuacja kryzysowa, klęska żywiołowa lub ekologiczna) lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Spełnienie tych przesłanek warunkuje przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Zastosowany natomiast przez organ I instancji art. 2 ust. 1 ustawy stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przeprowadzone w sprawie postępowanie nie dało w ocenie organu odwoławczego organowi I instancji podstaw do rozstrzygnięcia zaskarżonej treści. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji dokonał błędnej interpretacji art. 87 kr i o, zgodnie z którym rodzice i dzieci obowiązani są wspierać się wzajemnie oraz art. 128 § 2 kr i o, w myśl którego obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepisy te nie mogą bowiem stanowić materialnoprawnej podstawy do ewentualnego zobowiązania osób najbliższych do łożenia na utrzymanie odwołującego się. W przypadku obowiązku alimentacyjnego rodziców w stosunku do dzieci, podstawą obciążenia tym obowiązkiem jest art. 133 kr i o stanowiący, że rodzice obowiązani są do świadczeń alimentacyjnych względem dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie, chyba że dochody z majątku dziecka wystarczają na pokrycie kosztów jego utrzymania i wychowania. Zatem brak było zdaniem organu odwoławczego podstaw do przyjęcia, aby odwołujący się mógł dochodzić od matki dostarczania mu środków utrzymania. Również bezpodstawne jest zdaniem tego organu przyjęcie, aby E. S. mógł ubiegać się od żony dostarczania mu środków utrzymania. Podstawą do wystąpienia z takim roszczeniem jest art. 27 kr i o. W sytuacji rodzinnej strony nie poczyniono w toku postępowania żadnych ustaleń. Nie ma wątpliwości co do tego, że to na stronie spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec rodziny, a nie odwrotnie. Nie zachodzą zatem zdaniem organu odwoławczego podstawy do stwierdzenia, że E. S. nie wykorzystuje przysługujących mu uprawnień do poprawy swojej sytuacji materialnej. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że odwołujący się nadużywa alkoholu i może nastąpić marnotrawienie przyznanych świadczeń, jednak zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, dopiero po stwierdzeniu takiego faktu przez pracownika socjalnego może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. W rozpatrywanej sprawie takie ustalenia nie miały jednak miejsca. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy określa, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wniosek odwołującego się o przyznanie zasiłku celowego nie wskazuje, poza opłatami związanymi z czynszem, na jakie cele zasiłek ma być przyznany. Podaje ogólnie, że strona ubiega się o zasiłek na cele określone w ustawie. W takiej sytuacji organ I instancji winien wezwać stronę do sprecyzowania żądania przez wskazanie konkretnego celu, na jaki ma być przyznany zasiłek celowy. Dopiero tak sprecyzowany wniosek może stanowić podstawę do przeprowadzenia postępowania mającego na celu dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji przy wskazanym wyżej odpowiednim zastosowaniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. E. S. złożył skargę na powyższą decyzję podnosząc, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno powstrzymać się od pisania informacji, które nie stanowią prawdziwych zarzutów, a godzą tylko w osobę skarżącego, bowiem wygłaszanie fałszywych opinii świadczy o niekompetencji i nadużyciu władzy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto dodało, że po przeanalizowaniu zarzutów zawartych w skardze nie znalazło podstaw do jej uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zgodność wydanych aktów, w tym decyzji administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Oceniając zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia tego kryterium Sąd uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna organu drugiej instancji. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez ten organ wskutek wniesienia przez stronę odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji. Zgodnie z utrwalonymi już w tym względzie poglądami Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od tej zasady, który jest dopuszczalny wyłącznie w sytuacji konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. W wyroku z dnia 26.07.2001 r. sygn. II SA/Gd 814/99 (LEX nr 76088) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazywania do ponownego rozpoznania, w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie." Taka sytuacja jednak w sprawie niniejszej nie zachodzi. W wyroku z dnia 13.02.2002 r. sygn. V SA 1680/01 (LEX nr 109328) Sąd ten wyraził pogląd, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy." Podobnie w wyroku z dnia 06.09.2001 r. sygn. II SA/Gd 2235/99 (LEX nr 76091) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Przepis art. 138 § 2 kpa daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części." Taka właśnie sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Rozpatrując odwołanie skarżącego E. S. od decyzji pierwszoinstancyjnej odmawiającej przyznania mu zasiłku celowego organ odwoławczy wskazał, że przede wszystkim organ pierwszej instancji nie wyjaśnił i nie ustalił celu, na jaki zasiłek celowy miałby być przyznany, co jest w sprawie istotne i ma niewątpliwie wpływ na wynik postępowania. Tego istotnego uchybienia procesowego organ odwoławczy nie mógł usunąć na etapie postępowania drugoinstancyjnego, gdyż wyjaśnianie sprawy i czynienie w tym zakresie ustaleń przez ten organ prowadziłoby do naruszenia dwuinstancyjności postępowania ustanowionej w art. 78 Konstytucji RP. Zasada ta jest realizowana w postępowaniu administracyjnym w art. 15 kpa. Każde naruszenie tej zasady prowadzi do nieważności postępowania. Trafnie wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, że wniosek strony o przyznanie zasiłku celowego nie wskazuje, poza opłatami związanymi z czynszem, na jakie cele zasiłek ma być przyznany. Podaje ogólnie, że strona ubiega się o zasiłek na cele określone w ustawie. W takiej sytuacji organ I instancji winien wezwać stronę do sprecyzowania żądania przez wskazanie konkretnego celu, na jaki ma być przyznany zasiłek celowy. Zgodzić się także należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że rozpatrując sprawę organ I instancji przeprowadził błędną ocenę prawną stanu faktycznego. Podstawą bowiem rozstrzygnięcia sprawy są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593), w szczególności jej przepis art. 2 ust. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 39 ust. 1 i 2 i ewentualnie art. 11 owej ustawy. Sprawa zatem winna być wyjaśniana i rozpatrywana w kontekście tych właśnie przepisów prawa, a nie przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jak to uczynił organ I instancji. Kwestie obowiązku dostarczania środków utrzymania (alimentacji) między krewnymi należą do kompetencji sądu rodzinnego, zaś ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej reguluje pomoc jakiej udzielają uprawnione organy administracji publicznej w sytuacji przewidzianej przepisami tejże ustawy. Trafnie wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kasacyjnej organ odwoławczy, że organ I instancji winien w pierwszej kolejności wezwać stronę do sprecyzowania wniosku zgłoszonego w sprawie. Dopiero sprecyzowany wniosek może stanowić podstawę do przeprowadzenia postępowania mającego na celu dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji przy odpowiednim zastosowaniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Tych uchybień postępowania pierwszoinstacyjnego nie mógł usunąć w postępowaniu odwoławczym organ II instancji, a uchybienia te skutkowały konieczność uchylenia decyzji wydanej przez organ I instancji z naruszeniem zarówno przepisów prawa procesowego, jak i przepisów materialnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji zachodziła w pełni podstawa do wydania w sprawie decyzji kasacyjnej o jakiej mowa w art. 138 § 2 kpa albowiem rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że decyzja zaskarżonej treści w niczym nie narusza prawa. Jest zatem prawidłowa. Skarga zatem jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.