IV SA/Wr 568/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w J. G. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Miejskiej P. oddala skargę. Uzasadnienie: Prokurator Rejonowy w J. G. złożył w niniejszej sprawie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., w której domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Miejskiej P., w części dotyczącej okresu przyznania stypendium. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 90d ust. 10 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez brak określenia w uchwale, że stypendium szkolne jest przyznawane na okres nie dłużej niż od września do czerwca w danym roku szkolnym, co może powodować, że okres przyznawania stypendium pozostawiony zostanie uznaniu organu - Burmistrzowi Miasta P., który może ustalić okres przyznania stypendium na czas krótszy niż od września do czerwca. W uzasadnieniu skargi podał, że jego zdaniem zaskarżona uchwała jest niezgodna z art. 90d ust. 10 w/w ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty, który to przepis wskazuje, że stypendium szkolne jest przyznawane na okres nie dłuższy niż od września do czerwca w danym roku szkolnym, czyli na czas nauki. Skarżący wywodzi dalej, że na podstawie art. 90f ustawy o systemie oświaty rady gmin zostały zobligowane do uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gmin. W szczególności regulamin musi określać sposób ustalania wysokości stypendium bądź zasiłku, tryb i sposób ich udzielania. Zadaniem strony skarżącej wobec faktu, że zaskarżona uchwała nie określa czasookresu przyznawania stypendium szkolnego, nie odpowiada wymogom wskazanym w art. 90f ustawy o systemie oświaty. Brak wskazania czasu, w jakim ma być przyznane stypendium szkolne może doprowadzić do uznaniowego przyznawania i wypłacania stypendium przez organ wykonawczy, jakim jest Burmistrz Miasta P., w okresach krótszych niż dziesięć miesięcy. Byłoby to sprzeczne z intencją powoływanej ustawy o systemie oświaty - przyznawania pomocy materialnej uczniom w celu zmniejszenia różnic w dostępie do edukacji. Prokurator Rejonowy wskazał ponadto, powołując się na wyrok NSA z dnia 3 października 2006r., sygn. akt I OSK 574/06 (LEX nr 290147), że cele te nie zostaną zrealizowane, jeżeli stypendium nie zostanie przyznane na cały okres nauki. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miasta P. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 90d ust. 10 ustawy o systemie oświaty przez brak określenia w uchwale, że stypendium szkolne przyznawane jest na okres nie dłuższy niż od września do czerwca w danym roku szkolnym, co może powodować, że okres przyznawania stypendium pozostawiony zostanie uznaniu organu - Burmistrzowi Miasta P., który okres ten może ustalić na czas krótszy niż od września do czerwca - organ wskazał, że w uchwałach nie można powielać przepisów ustawowych. Podniósł, że zgodnie z § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów prawnych. Okres, na jaki można udzielić stypendium szkolne został ustalony w przepisie ustawowym bezwzględnie obowiązującym, który wiąże organ. Zgodnie zatem z regulacją powołanego rozporządzenia, Rada Miasta P. nie może "przepisać" brzmienia regulacji ustawowej do uchwały. Takie działanie wykraczałoby poza kompetencje organu, na co doktryna i orzecznictwo niejednokrotnie wskazywały. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 90f ustawy o systemie oświaty stwierdzono, że strona skarżąca błędnie interpretuje ten przepis. Z przepisu tego nie wynika obowiązek określenia w uchwale czasu, w jakim należy udzielić stypendium szkolnego bowiem to w decyzji przyznającej stypendium należy podać dokładny okres, na jaki udziela się stypendium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd administracyjny, stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem regulacji zaskarżonej uchwały jest regulamin określający zasady udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Miejskiej P. Uchwała ta została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) Stosownie do wskazanej regulacji rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Przyznana radzie gminy kompetencja stwarza szerokie możliwości w zakresie uregulowania kwestii udzielania pomocy materialnej uczniom. Nie oznacza to jednak dowolności. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być bowiem zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Przenosząc powyższe reguły na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że rada gminy jest uprawniona jedynie do określania w regulaminie sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego, form w jakich będzie ono udzielane oraz trybu i sposobu jego udzielania. Czyniąc to, nie może natomiast ingerować, czy też powielać treści przepisów rangi ustawowej, dla których zgodnie z przepisem art. 70 ust. 4 Konstytucji RP została zarezerwowana wyłączna kompetencja do określenia warunków udzielania pomocy finansowej dla uczniów. Określenie zatem w uchwale okresu, na jaki może być przyznawane stypendium szkolne stanowiłoby w istocie przekroczenie kompetencji powierzonych radzie w powołanym art. 90f ustawy o systemie oświaty. W kontekście wyartykułowanych w skardze zarzutów należy także wskazać na utrwalony już w tej mierze zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w uchwałach organów jednostek samorządu terytorialnego nie mogą znaleźć się materie regulowane już w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Zgodnie z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002r. Nr 100, poz. 908), w aktach organów samorządu terytorialnego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych. Jeżeli jakiś przepis jest zawarty w ustawie, to powtarzanie go w akcie wykonawczym jest zbyteczne, ponieważ w ten sposób niczego się nie normuje. W następstwie stosowania powtórzeń mogą natomiast powstać liczne nieporozumienia. Przy powtórzeniach okazuje się, że niektóre wypowiedzi ustawodawcy są normatywnie zbędne. Musi to prowadzić do wątpliwości, z których fragmentów tekstu prawnego należy odtwarzać normy i jaka jest ranga tych norm. (zob. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004r., s.238, wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. U 5/98, OTK ZU 1999r., Nr 5, poz. 99, s. 42). Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999r. stanął na stanowisku, że: "Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy." (por. wyrok NSA sygn. akt II SA/Wr 1179/98, OSS 2000/1/17). Podstawowym zarzutem skargi kierowanym pod adresem przedmiotowej uchwały jest zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 90d ust. 10 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, polegający na braku określenia w niej, że stypendium szkolne jest przyznawane na okres nie dłużej niż od września do czerwca w danym roku szkolnym. Zarzut ten nie może jednak odnieść zamierzonego skutku. Wskazać należy, że przepis art. 90d ust. 10 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały stanowił: "Stypendium szkolne jest przyznawane na okres nie dłuższy niż od września do czerwca w danym roku szkolnym, a w przypadku słuchaczy kolegiów nauczycielskich, nauczycielskich kolegiów języków obcych i kolegów pracowników służb społecznych - na okres nie dłuższy niż od października do czerwca w danym roku szkolnym." Przepis ten w brzmieniu aktualnie obowiązującym określa, że stypendium przyznawane jest na okres nie krótszy niż miesiąc i nie dłuższy niż 10 miesięcy w danym roku szkolnym, a w przypadku słuchaczy kolegiów nauczycielskich, nauczycielskich kolegiów języków obcych i kolegiów pracowników służb społecznych - na okres nie krótszy niż miesiąc i nie dłuższy niż 9 miesięcy w danym roku szkolnym. Zauważyć należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zaskarżonych do niego aktów administracyjnych pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie podjęcia owego aktu. Zważywszy podniesiony w skardze zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą wskazanego przepisu prawa materialnego stwierdzić należy, że strona skarżąca domaga się w istocie powtórzenia w uchwale regulacji art. 90d ust. 10 ustawy o systemie oświaty. W jej ocenie, brak określenia w uchwale, że stypendium szkolne jest przyznawane na okres nie dłużej niż od września do czerwca w danym roku szkolnym, a zatem brak powtórzenia w niej regulacji z art. 90d ust. 10 ustawy o systemie oświaty, może powodować, że okres przyznawania stypendium pozostawiony zostanie uznaniu organu. Zgodnie z tym co powiedziano wyżej, uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, byłaby nieważna. Wbrew zatem odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej, zaskarżona uchwała w niczym nie narusza wskazanego w skardze przepisu prawa. Należy w tym miejscu dodatkowo wskazać, że zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006r. sygn. akt I OSK 574/06 (LEX nr 290147), stypendium szkolne ma charakter ciągły, umożliwiający pomoc w edukacji w roku szkolnym, dlatego właśnie w ust. 10 art. 90d ustawy o systemie oświaty przewidziano (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały), że jest ono przyznawane na okres nie dłuższy niż od września do czerwca w danym roku szkolnym. Ograniczenie czasowe ustalone w tym przepisie ma bowiem takie znaczenie, że ponieważ celem stypendium szkolnego jest zmniejszenie różnic w dostępie do edukacji, chociaż rok szkolny trwa od września do końca sierpnia roku następnego, to stypendium przyznawane jest tylko przez okres nauki w danym roku szkolnym, który trwa od września do czerwca. Zatem okres przyznania stypendium nie jest pozostawiony uznaniu organu, który może przyznać stypendium czasowe od września do czerwca, ale przyznaje je na cały rok szkolny, nie dłużej niż od września do czerwca. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała podjęta w oparciu o powołany na wstępie art. 90f ustawy o systemie oświaty, określając zarówno sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego (art. 90f pkt 1), formę, w jakiej udzielane będą stypendia szkolne (art. 90f pkt 2), a także regulacje odnoszące się do trybu i sposobu udzielania stypendium szkolnego oraz zasiłku szkolnego (art. 90f pkt 3 i 4), zawiera wszystkie elementy obligatoryjne i realizuje tym samym w pełni upoważnienie ustawowe. W niczym także nie narusza art. 90d ust.10 ustawy o systemie oświaty, w którym ustawodawca wskazał okres, na jaki przyznawane jest stypendium szkolne, stanowiąc, że jest ono przyznawane na okres nie dłuższy niż od września do czerwca w danym roku szkolnym, a w przypadku słuchaczy kolegiów nauczycielskich, nauczycielskich kolegiów języków obcych i kolegów pracowników służb społecznych - na okres nie dłuższy niż od października do czerwca w danym roku szkolnym. Powtórzenie powyższej regulacji w uchwale rady gminy, której przedmiotem jest regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie danej gminy, przesądzałoby o wadliwości uchwały, która to wadliwość uzasadniałaby stwierdzenie nieważności uchwały. Taka regulacja pozostawałaby w sprzeczności z art. 90f w związku z art. 90d ust.10 ustawy o systemie oświaty oraz naruszałaby § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej. Skoro zatem zaskarżona uchwała nie narusza prawa, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).